Dans l’ombre des élus

Une sociologie des collaborateurs politiques

Willy Beauvallet et Sébastien Michon (dir.)

DOI : 10.4000/books.septentrion.18735

Éditeur : Presses universitaires du Septentrion

Lieu d'édition : Villeneuve d'Ascq

Année d'édition : 2017

Date de mise en ligne : 30 janvier 2018

Collection : Espaces Politiques

ISBN électronique : 9782757420164

http://books.openedition.org

Édition imprimée

ISBN : 9782757418048

Nombre de pages : 258

Référence électronique

BEAUVALLET, Willy (dir.) ; MICHON, Sébastien (dir.). Dans l’ombre des élus : Une sociologie des collaborateurs politiques. Nouvelle édition [en ligne]. Villeneuve d'Ascq : Presses universitaires du Septentrion, 2017 (généré le 28 avril 2021). Disponible sur Internet : <http://books.openedition.org/septentrion/18735>. ISBN : 9782757420164. DOI : https://doi.org/10.4000/books.septentrion.18735.

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Coulisse du pouvoir ou antichambre de la carrière électorale ? L'entourage des élus recouvre des fonctions encore méconnues. Si les collaborateurs d’élus ont été évoqués à plusieurs reprises au cours de la campagne présidentielle de 2017, ils restent des hommes de l’ombre et leur rôle est en grande partie ignoré.
Administrateurs du Parlement, conseillers des groupes politiques, directeurs généraux des services, conjoints, membres des cabinets de maires ou de présidents de région : les chapitres témoignent de l’omniprésence de ces collaborateurs aux statuts multiples et de leur position incontournable dans l’exercice quotidien des activités représentatives. L’examen des propriétés de ces acteurs, de leurs pratiques concrètes et des concurrences qui les animent enrichit l’analyse d’un phénomène déjà ancien mais encore peu étudié en tant que tel.

The book offers a wide panorama of the unknown functions of political advisers.

Willy Beauvallet

Maître de conférences à l’Université Lumière Lyon 2, chercheur à Triangle (CNRS UMR 5206). Ses recherches portent sur la sociologie des acteurs politiques et de l’action publique.

Sébastien Michon

Chargé de recherche au CNRS, membre du laboratoire SAGE (Université de Strasbourg). Il mène une sociologie de divers types d’acteurs politiques français et européens (élus, collaborateurs).

Sommaire

Introduction : Les collaborateurs d’élus, des acteurs au cœur des entreprises politiques

Willy Beauvallet et Sébastien Michon

Les collaborateurs d’élus comme phénomène social

Qui sont et que font les collaborateurs d’élus ?

Partie 1. Le périmètre des entreprises politiques des élus

Chapitre 1 : Devenir un membre public de l’entourage politique : le rôle de figuration des conjointes d’élus en situation de représentation

Christelle Gris

Des obligations multiples de figuration

Les difficultés d’apprentissage de leur rôle de figuration par les conjointes d’élus

Définir son rôle de figuration : une articulation complexe des variables sociales

Chapitre 2 : Les administrateurs du Parlement. Contribution à une sociologie des collaborateurs d’élus

Martin Baloge

Les administrateurs : un statut prestigieux

Une fonction sous contrainte : entre une affirmation de neutralité et une politisation de fait

Chapitre 3 : Le DGS, fonctionnaire manager et entrepreneur politique ?

Jean-Yves Robin et Hélène Desfontaines

Un métier de nature relationnelle et intrinsèquement conflictuel

S’ajuster à l’incertitude

Partie 2. Division du travail et concurrences

Chapitre 4 : Le travail politique des cabinets présidentiels en régions : un rôle contrasté et évolutif selon les modes de gouvernance politique

Benoît Demongeot, Sébastien Gardon et Éric Verdier

Les attributions des cabinets régionaux : des contours variables mais une activité toujours centrée sur la personne du président

Le positionnement du cabinet en fonction des configurations de travail politique régionales

Chapitre 5 : Les collaborateurs d’élus départementaux. Pratiques et ambivalences d’une fonction aux contours flous

Pierre Bonnevalle

L’espace des collaborateurs départementaux

Un espace de pratiques

Quand l’ambivalence de la fonction est aussi sa force

Chapitre 6 : Qui gouverne dans les communes ? La prise de décision au prisme du directeur de cabinet

Julien Fragnon

Diversité et fluidité du processus de décision dans les institutions politiques municipales

Le directeur de cabinet comme régulateur des concurrences dans l’intérêt du maire

Chapitre 7 : Des travailleurs « de l’ombre » ? Les salariés du groupe socialiste à l’Assemblée nationale

Willy Beauvallet

Groupes politiques et collaborateurs dans le fonctionnement routinier de l’Assemblée nationale

Propriétés et trajectoires des collaborateurs du groupe SER : des auxiliaires au cœur du champ politique

Partie 3. Les entreprises politiques comme antichambres du métier politique

Chapitre 8 : Collaborateurs d’élu-e(s) écologistes à l’Assemblée nationale : une voie toute tracée ?

Vanessa Jérome

IEP et Jeunes écologistes : une nouvelle génération de collaborateurs

Devenir collaborateur EELV : un apprentissage paradoxal

Chapitre 9 : De nouvelles carrières électives : le renouvellement du personnel politique local socialiste par les auxiliaires d’élus à l’épreuve des configurations locales (1988-2012)

Grégory Hû

Une évolution similaire dans les deux fédérations : la progression des auxiliaires d’élus parmi les dirigeants socialistes

Des résistances au renouvellement du personnel politique par les auxiliaires d’élus

Chapitre 10 : Entre les coulisses et la scène. Trajectoires et stratégies de professionnalisation des auxiliaires politiques au Parti socialiste

Rémi Lefebvre

Collaborateur : un métier de militant

Élu : un métier de collaborateurs

Des dynamiques de professionnalisation multiples et incertaines

Postface : De la sociologie des entourages à celle du marché des emplois en lien avec les activités politiques

Delphine Dulong

Présentation des auteurs

Introduction : Les collaborateurs d’élus, des acteurs au cœur des entreprises politiques

Willy Beauvallet et Sébastien Michon

« Femmes et hommes de l’ombre », « conseillères et conseillers du prince », « lieutenants », « éminences grises », « hommes de confiance », « garde rapprochée », « entourage »… Les expressions ne manquent pas pour qualifier celles et ceux qui contribuent aux activités représentatives aux côtés des élus. Méconnues du grand public, l’actualité politique de l’année 2017 a mis le projecteur sur ces fonctions1. C’est à rebours de postures qui filent la métaphore du secret, du caché et des coulisses, voire du corruptible, qu’on se propose d’évoquer concrètement, à partir d’un ensemble d’études sociologiques, ce que sont et ce que font les acteurs au contact direct des élus et à leur service, au local et au national : administrateurs du Parlement, conseillers des groupes politiques d’une assemblée, directeurs généraux des services de communauté urbaine, conjointes, ou encore membres des cabinets de maires ou de présidents de région. Les auteurs réunis ici montrent l’omniprésence de ces collaborateurs aux statuts multiples et leur importance désormais centrale dans le fonctionnement des institutions politiques et des activités représentatives. En s’intéressant aux propriétés de ces acteurs, à leurs pratiques concrètes, et aux concurrences qui les animent, l’ouvrage contribue à l’analyse d’un phénomène déjà ancien mais encore peu étudié en tant que tel2.

Les collaborateurs d’élus comme phénomène social

À la fin du XIXe siècle, la figure du « politicien » engagé dans une « carrière » a pris le pas sur celle du « notable », associé aux élites sociales auxquelles revenait traditionnellement l’occupation de positions électives censitaires. Pour qualifier ce mouvement, Max Weber a évoqué, dès le début du XXe siècle, l’émergence de « professionnels », vivant « de » et « pour » la politique (Weber, 1917). Bien que ce ne soit pas le cas de tous les élus3, les opportunités se sont de fait multipliées. Le nombre de positions électives a augmenté au cours de la Ve République : à l’Assemblée nationale et au Sénat4, mais aussi et surtout au niveau local avec la création des conseils régionaux dans les années 1980, puis l’instauration et le développement des regroupements communaux dans les années 1990 et 2000 (métropole, communauté urbaine, communauté d’agglomération, communauté de communes, syndicat d’agglomération nouvelle, syndicats de communes, syndicats mixtes, pôle métropolitain, etc.). Cette croissance du nombre de mandats s’est accompagnée d’une division accrue du travail politique (Phélippeau, 2005) et, depuis les années 1980, de la multiplication des collaborateurs que les élus recrutent. À la fin du XIXe et au début du XXe siècle, les entrepreneurs politiques émergents s’appuyaient sur de nouvelles rationalisations de l’activité politique via la mobilisation des membres de la famille (Phélippeau, 2002) ou des militants de partis politiques en plein développement. Désormais, les activités politiques ne se déploient qu’avec le soutien d’individus recrutés et rétribués pour assister les élus dans l’exercice de leurs fonctions. Les lois de décentralisation (Le Lidec, 2005), qui ont créé ou renforcé les positions dirigeantes locales, notamment au niveau régional ou intercommunal (Nay, 1997 ; Desage et Guéranger, 2011), et l’augmentation régulière des indemnités dont disposent les élus5, ont favorisé le développement et l’institutionnalisation d’équipes de collaborateurs autour des fonctions électives et dirigeantes (collaborateur ou assistant parlementaire, directeur et chef de cabinet d’exécutifs locaux, chargé de mission, conseiller technique, secrétaire) (Courty, 2005). Un véritable marché des emplois en lien avec le travail politique auprès des élus locaux et des parlementaires s’est ainsi développé.

Les exécutifs locaux s’avèrent assez proches dans leur fonctionnement des cabinets ministériels (Eymeri-Douzans et al., 2015), bien que les profils sociaux de leurs membres soient assez différents. Le nombre de collaborateurs de cabinet et de groupe politique rémunérés sur les fonds des collectivités territoriales atteignait 7 500 à la fin des années 2000 (Courty, 2005b, p. 15-16 ; Demazière et Le Lidec, 2008, p. 140). Recrutés sur contrats temporaires, ces agents font partie des interlocuteurs quotidiens et patentés des dirigeants politiques locaux (Anquetin, 2005 ; Cadiou, 2005 et 2015), aux côtés des acteurs issus de l’administration tels que les directeurs généraux des services (Roubieu, 1999 ; Gardon et Verdier, 2013 ; Le Saout, 2014), les hauts fonctionnaires communaux (Bachelet, 2005) ou les secrétaires de mairie (Vignon, 2005), dont l’importance s’est également accrue à mesure que les compétences des différentes institutions se sont développées. La densification des équipes qui entourent les élus a pu accompagner le renforcement des figures exécutives, c’est-à-dire la concentration des pouvoirs aux mains des maires ou des présidents de région. Grâce à des collaborateurs plus nombreux, les équipes présidentielles se sont dotées de moyens renforcés pour surveiller, cadrer ou coordonner l’activité des services, des adjoints, des vice-présidents, ou des membres de la majorité, lesquels bénéficient en revanche d’équipes nettement moins étendues.

Le nombre de collaborateurs est également important auprès des parlementaires. Les équipes des députés, sénateurs, eurodéputés français sont certes de tailles bien plus réduites que celles des sénateurs états-uniens (en moyenne 34 personnes)6, mais elles s’élargissent nettement depuis une vingtaine d’années. Le nombre d’assistants de députés est passé de 0 en 1975 à 250 en 1989, puis à 2 021 en 2017 (soit 3,5 par député) 7. Ceux en poste auprès des sénateurs ont progressé, allant de 96 en 1989 à 953 en 2013 (soit en moyenne 2,7 par sénateur)8. Au Parlement européen, le nombre moyen d’assistants auprès des élus français est passé de 2,3 assistants en 2007 à 3,0 en 2010 et 3,7 en 2012 (Michon, 2014). Il faut également évoquer la présence renforcée de deux catégories de personnes essentielles au fonctionnement des parlements : les agents des groupes parlementaires qui ont pour mission d’aider à l’harmonisation des positions entre les élus, et les fonctionnaires en charge du suivi du travail législatif qui rédigent une grande partie des amendements et la totalité des rapports parlementaires endossés par les élus, sans jamais les signer en leur nom propre. Leurs effectifs ne sont pas négligeables : côté groupe, on recensait un peu plus d’une quarantaine de salariés pour le groupe majoritaire à l’Assemblée nationale jusqu’en mai 2017 et plus de 600 dans les divers groupes politiques du Parlement européen9 ; côté fonctionnaires, on compte 183 administrateurs à l’Assemblée nationale10, et 2 849 au Parlement européen11.

La présence de plus en plus massive de ces diverses catégories de collaborateurs politiques, qui participent peu ou prou à la conquête et à l’exercice des fonctions politiques, constitue un phénomène social dont les conséquences sur le fonctionnement du champ politique restent relativement méconnues. Qui sont et que font les collaborateurs d’élus constituent les deux questions auxquelles cet ouvrage ambitionne d’apporter des réponses inédites.

Qui sont et que font les collaborateurs d’élus ?

Jusqu’à une période récente, les études relatives aux acteurs du champ politique français portaient surtout sur les élus, ponctuellement sur les membres des cabinets ministériels (Birnbaum, 1977 ; Suleiman, 1976 ; Mathiot et Sawicki, 1999). Alors qu’aux Etats-Unis de nombreuses études sont parues dans les années 1970 et 1980 sur les staffs et les staffers au Congrès (Patterson, 1970 ; Fox et Hammond, 1977 ; Salisbury et Shepsle, 1981, Henschen et Sidlow, 1986), en France, il a fallu attendre le milieu des années 2000 pour que des travaux paraissent sur les collaborateurs des membres de l’Assemblée nationale (Phélippeau, 2005 ; Fretel et Meimon, 2005 ; Courty et Havel, 2005 ; Le Lidec, 2008 ; Beauvallet, 2014) et du Parlement européen (Michon, 2005, 2014). Centrées sur des approches de sociologie politique ou de sociologie du travail, ces études ont été présentées pour une large part dans le cadre de travaux plus larges sur « le travail de collaboration avec les élus » (Courty, 2005), « les mondes du travail politique » (Demazière et Le Lidec, 2014) ou encore les « pratiques de la représentation politique » (Mazeaud, 2014).

Ces travaux mettent en évidence les caractéristiques propres à ces groupes d’acteurs. Si beaucoup de collaborateurs se distinguent par l’importance de leurs ressources militantes, liées à un investissement partisan, elles ne semblent produire d’effets que combinées avec des ressources de « techniques », acquises dans le cadre de parcours scolaires et/ou professionnels en lien avec les institutions ou le champ politique (études de droit et de science politique, activités au sein de collectivités territoriales, d’entreprises de presse ou de communication…). Le succès et la multiplication de diplômes de niveau master destinés à former ce type de professionnel12 est un indicateur d’une spécialisation et, partant, d’une forme de concurrence entre ressources techniques et ressources militantes que l’on retrouve dans d’autres contextes, notamment dans le syndicalisme (par exemple, Wagner, 2005).

La sociologie des collaborateurs d’élus permet par ailleurs, en étudiant le rôle de ces derniers dans la production des biens symboliques concernés, d’insister sur la dimension collective du travail politique : les pratiques et les prises de position des élus sont le résultat d’interactions entre un ensemble de personnes aux statuts inégaux. Ce qui est présenté comme une décision ou une pratique individuelle de l’élu est en fait le résultat d’une activité collective dont il importe de comprendre les modalités concrètes de production. Outils de « démultiplication des capacités d’analyse et d’intervention des élites politiques » (Phélippeau, 2012, p. 295), les collaborateurs semblent devenus indispensables aux élus et aux dirigeants politiques. Ils les aident à embrasser des fonctions électives particulièrement prenantes (Lefebvre, 2014). Ils participent au travail d’interface (Nay et Smith, 2002) que les élus et les dirigeants politiques entretiennent avec un ensemble d’univers sociaux : partis politiques, administrations, médias, société civile organisée, citoyens… Ils proposent aux élus des éléments de langage et des modalités d’évaluation des dispositifs juridiques qui leur sont soumis par les administrations. Ils leur soumettent divers projets (amendements, rapports, communiqués de presse, etc.) susceptibles de traduire les orientations politiques supposées être les leurs. Ils participent en pratique aux négociations avec d’autres élus, des ministres ou des membres des administrations. Au nom de l’élu, ils reçoivent souvent citoyens, représentants d’intérêt ou journalistes. Ils rédigent les nombreux courriers adressés à l’ensemble des interlocuteurs, du communiqué de presse à la carte de vœux et autres mots amicaux caractérisant la sociabilité politique, en passant par les courriers aux ministres, associés au travail législatif ou à la défense des intérêts de la circonscription (Courty et Havel, 2005 ; Le Lidec, 2008). Ils tiennent leurs agendas (Godmer et Marrel, 2016) et leur rappellent leurs engagements, y compris domestiques, dans un contexte où la séparation des sphères professionnelles et privées n’est pas très toujours très franche, bien qu’elle tende à se préciser.

Les travaux existants permettent enfin d’affiner la structuration des « mondes politiques » pour reprendre l’expression de Didier Demazière et Patrick Le Lidec (2014b). Entre les élus pour lesquels ils travaillent et qu’ils aspirent parfois à devenir, et la haute administration parlementaire ou locale avec lesquels ils sont en relation sans pour autant en partager le statut à la fois prestigieux et protecteur (Beauvallet, 2014), les collaborateurs d’élus ont toutes les caractéristiques d’un « groupe dominé » (Courty, 2005b, p. 14) dont la position repose sur une forme de « remise soi » (p. 17). En témoignent les termes « d’auxiliaire » ou « d’assistant » fréquemment utilisés pour les désigner. Quelles que soient les configurations dans lesquelles les collaborateurs se trouvent placées, les élus en sont toujours le centre et la raison d’être. Les pratiques professionnelles des collaborateurs, le prestige et la réputation qu’ils peuvent acquérir autant que leur devenir dépendent très fortement des élus pour lesquels ils travaillent et dont ils sont les subordonnés (Michon, 2014).

Tout en prenant appui sur ces résultats, la sociologie des collaborateurs d’élus peut cependant être approfondie du point de vue de ce qu’ils sont autant que de ce qu’ils font. L’ouvrage renouvelle les analyses sur les collaborateurs d’élu de trois manières au moins.

Les études rassemblées ici contribuent d’abord à l’entreprise de cartographie des collaborateurs des élus français entamée depuis un peu plus d’une décennie. Plusieurs enquêtes sont consacrées à des catégories de personnel peu ou pas abordées par la littérature existante, malgré des rôles souvent essentiels : collaborateurs au sein de groupes parlementaires, des conseils départementaux, des cabinets de maire et de président de conseil régional. Mais là n’est pas le seul objectif.

L’ouvrage analyse ensuite les collaborateurs comme les agents des « entreprises politiques » portées par les élus. Empruntée à Weber et Schumpeter, puis articulée au concept de « marché politique », l’expression a été mobilisée dans l’étude des partis politiques désignant alors un « type particulier de relation dans laquelle un ou des agents investissent des capitaux pour recueillir des profits politiques en produisant des biens politiques. Elle peut se présenter sous une forme individuelle ou collective, être temporaire ou permanente. On en repère les effets sur des marchés locaux différenciés ou sur un marché nationalement unifié (où les biens proposés tendent à s’homogénéiser). » (Offerlé, 2002, p. 12). Les collectifs que forment les élus et leurs collaborateurs représentent un autre type d’entreprise politique. À l’instar des partis, elles forment des configurations stabilisées, orientées sur la production d’un ensemble de biens politiques que les élus cherchent à échanger contre des soutiens électoraux. Elles sont fondées sur l’engagement de diverses formes de ressources, tout en étant le lieu de luttes, de concurrences et de rapports de domination : entre les collaborateurs et l’élu, et entre les collaborateurs.

En ce sens, l’ouvrage montre que les activités représentatives ne peuvent être comprises sans prendre en considération ceux qui, même s’ils ne sont pas élus, participent directement à la conquête et à l’exercice des fonctions politiques. Bien qu’ils exercent leurs fonctions au nom des élus pour lesquels ils travaillent, tous ces auxiliaires agissent aussi selon leurs propres intérêts, eux-mêmes dépendants de leurs propriétés sociales, des positions qu’ils occupent dans le champ politique, et des logiques de leurs trajectoires futures (attente d’une élection, accès à un cabinet ministériel, reconversion dans le privé…).

Adossé à ce positionnement, cet ouvrage développe trois questionnements au cœur des enjeux associés à la construction de ce marché, en cours d’extension, des postes en lien avec l’exercice des fonctions politiques et représentatives. Premièrement, le périmètre de ces entreprises politiques et de leurs activités. Des études sur des acteurs dont la position, le rôle et les logiques d’action sont ambivalents en raison de leur statut (administrateurs des assemblées, directeurs généraux des services, membres de la famille) permettent de mettre en évidence la diversité de celles et ceux qui participent au travail politique. Deuxièmement, les relations que les membres des entreprises politiques entretiennent les uns avec les autres. Quatre chapitres permettent d’approfondir les analyses sur la division du travail politique en se penchant sur les concurrences caractéristiques des agents qui entourent les élus, sur ce qui les motivent et ce qu’elles produisent. Troisièmement, le champ des possibles politiques et professionnels. L’analyse des entreprises politiques dans lesquels se retrouvent divers types de collaborateurs ne saurait faire l’impasse sur ce qu’ils font à la conquête et à l’exercice du pouvoir. Trois chapitres se penchent ainsi sur ce qui rend possible les circulations entre des positions de collaborateurs, et entre des positions de collaborateurs et des positions électives.

Le périmètre des entreprises politiques

Si la densification des cabinets et des équipes parlementaires est un fait marquant, le travail politique des élus n’est pas devenu collectif du jour au lendemain. Il a très tôt reposé sur les transactions qui s’établissent entre les élus et les hauts fonctionnaires des institutions dans lesquels ils évoluent (administrateurs des assemblées ou directeurs généraux des services). De même, l’enrôlement des membres de la famille – les conjointes notamment – résulte de la nécessité ancienne de rationaliser l’activité représentative (Phélippeau, 2002) et des effets tout aussi anciens de la « patrimonialisation des mandats » électifs (Garraud, 1989), les mandats représentant des revenus et des avantages matériels ou symboliques dont les élus peuvent faire bénéficier leurs proches, comme une rétribution de leur fidélité ou des sacrifices consentis pour l’accès à ces positions.

Les chapitres de la première partie de l’ouvrage montrent que les collaborateurs des élus ne se réduisent pas aux collaborateurs officiels ou statutairement au service des élus. L’analyse gagne à prendre en considération des figures qui, bien que « non officielles » ou théoriquement autonomes, sont présentes, voire déterminantes, dans l’organisation des activités représentatives. Les étudier permet de renseigner les ressorts multiples de l’activité des élus et d’insister sur le caractère labile du périmètre de ces entreprises politiques.

C’est tout d’abord le cas des membres de la famille. Les polémiques début 2017 concernant l’emploi de conjoints ou d’enfants de parlementaires (dont un candidat à l’élection présidentielle) ont publicisé le fait que des membres de la famille sont parfois rémunérés en tant que collaborateur. Si ces débats tendent à remettre en cause la légitimité de leur présence au sein d’entreprises politiques de plus en plus développées13, les membres de la famille n’en restent pas moins parmi les premiers collaborateurs des élus. Alors qu’ils entourent les élus quotidiennement, et depuis fort longtemps, ils forment une catégorie d’acteurs étonnamment occultée par la littérature14. Qu’ils soient salariés ou non, ils peuvent pourtant influencer les élus, soit de manière directe en pesant sur leurs actions et décisions, soit de manière indirecte en pesant, dans un contexte de saturation du temps politique (Lefebvre, 2014 ; Godmer et Marrel, 2016), sur l’organisation de leurs agendas et leurs disponibilités. Ils contribuent aussi, parfois très directement, à leurs activités politiques quotidiennes, via l’assistance qu’ils apportent au travail de représentation ou les positions plus formelles qu’ils occupent auprès des élus (directeur de cabinet, chargé de communication…). Ils peuvent constituer des acteurs essentiels à l’entreprise politique, sans nécessairement se glisser dans la définition habituelle des postes associés aux collaborateurs professionnels. La contribution de Christelle Gris montre comment les conjointes peuvent mettre leur capital social au service de l’entreprise politique et/ou prendre en charge de toute une série de tâches qui permettent à l’élu de se rendre disponible pour se consacrer à ses activités politiques. Elles apparaissent aussi comme un point de stabilité dans un contexte professionnel incertain et chronophage. Mais ce rôle est endossé de manière variable selon le degré de professionnalisation de l’élu, les caractéristiques du mandat, le moment de la mise en couple par rapport à la carrière politique ou encore l’origine sociale des conjointes. Car le rôle tenu par les conjointes des élus...