L’Allemagne sur la scène internationale

En quête de stabilité dans un monde qui change

Barbara Kunz, Stephan Martens et Hans Stark (dir.)

DOI : 10.4000/books.septentrion.17453

Éditeur : Presses universitaires du Septentrion

Lieu d'édition : Villeneuve d'Ascq

Année d'édition : 2017

Date de mise en ligne : 23 novembre 2017

Collection : Espaces Politiques

ISBN électronique : 9782757420133

http://books.openedition.org

Édition imprimée

ISBN : 9782757417300

Nombre de pages : 256

Référence électronique

KUNZ, Barbara (dir.) ; MARTENS, Stephan (dir.) ; et STARK, Hans (dir.). L’Allemagne sur la scène internationale : En quête de stabilité dans un monde qui change. Nouvelle édition [en ligne]. Villeneuve d'Ascq : Presses universitaires du Septentrion, 2017 (généré le 23 avril 2021). Disponible sur Internet : <http://books.openedition.org/septentrion/17453>. ISBN : 9782757420133. DOI : https://doi.org/10.4000/books.septentrion.17453.

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Dans un monde en mutation, l'Allemagne est plus que jamais considérée comme un facteur de stabilité face aux crises de plus en plus nombreuses et fréquentes. La longévité de son personnel politique, la puissance de son modèle économique et l’attractivité de son code de valeurs et de principes n’y sont certainement pas étrangères. Mais si elle incarne la stabilité, peut-elle aussi servir de rempart contre le phénomène de déconstruction de l’ordre multipolaire mis en place à partir de 1945 ? La menace terroriste islamiste, la guerre au Moyen-Orient, l’expansionnisme russe, le caractère imprévisible de l’administration Trump, la montée des populismes, la remise en cause de l’ouverture des marchés et l’incertitude qui plane sur le devenir de l’Union européenne constituent les divers éléments d’une polycrise qui sape les fondements de la politique étrangère allemande. Aucun de ces défis ne peut être relevé seul, ni indépendamment des autres. Sans compter les dangers qui nous guettent à plus long terme. La crise devient la norme, l’imprévu se mue en défi inévitable, le retour de la guerre et l’irruption de la violence dans nos sociétés se banalisent au point d’apparaître comme un mal de tous les jours. Face à ces défis, quelles sont les réponses que le gouvernement Merkel apporte et sont-elles à la hauteur des attentes que suscite l’Allemagne ?

In a Europe of multi-crises, weakened by the Brexit, the fragility of the Euro zone, rising populism, the pressure of migration, Islamist terrorism and the unpredictable nature of Russian foreign policy, Germany is more than ever a key element for stability. It is therefore not as in the past the “German question” that threatens European cohesion, but rather the strength of its economic and social model as well as its resolutely multilateral approach to foreign policy that ensure the continuation of European integration, despite the inherent limitation of the latter. Hence the importance of a both broad and thorough analysis of Germany’s foreign policy orientation, choices and principles. In particular in the fields of European policy, of defense, of trade policy and its relationship with the big institutions that have shaped Western security architecture for decades: the EU, NATO and the UN.

Barbara Kunz

Chercheur au Comité d’études des relations franco-allemandes (Cerfa) après avoir travaillé pour le Centre for Baltic and East European Studies (Stockholm), la Fondation Bertelsmann et la  Fondation Genshagen (près de Berlin) durant plusieurs années. Ses travaux portent notamment sur la politique étrangère et de  sécurité allemande.

Stephan Martens

Professeur en études allemandes à l’Université Bordeaux Montaigne (1997/2011), puis à l’Université de Cergy-Pontoise (depuis 2016), recteur de l’académie de la Guadeloupe (2012/15). Chercheur associé au CIRAC, ses recherches portent notamment sur la politique étrangère allemande.

Hans Stark

Secrétaire général du Cerfa à l’Institut français des relations internationales et professeur de civilisation allemande contemporaine à l’Université Paris-Sorbonne. Ses travaux portent sur la politique étrangère de l’Allemagne, ainsi que sur les relations franco-allemandes.

Sommaire

Introduction

Barbara Kunz, Stephan Martens et Hans Stark

Les fondements de la politique étrangère allemande

Les défis d’un monde en crise

La politique européenne de l’Allemagne

Préserver la cohésion de l’Europe : l’Allemagne face aux forces centrifuges au sein de l’Union européenne

Almut Möller

La nature des forces centrifuges

Comment l’Allemagne réagit-elle à ces forces centrifuges ?

Préserver la cohésion de l’Europe : perspectives de la politique européenne allemande

L’Allemagne et la gouvernance de la zone euro : le poids de l’ordolibéralisme

Henrik Uterwedde

L’ordolibéralisme : la force d’une doctrine

Une certaine conception de l’Union économique et monétaire

Entre fermeté et compromis : l’Allemagne et la crise de la zone euro

La contrainte intérieure

L’Allemagne et l’Europe : un Gulliver enchaîné dans une crise déchaînée ?

Hans Stark

Une puissance tranquille ?

L’Allemagne en Europe : seule dans la maison ?

L’Allemagne dans les organisations internationales

Entre la Spree et l’East River : l’Allemagne au sein des Nations unies

Harald Braun et Conrad Häßler

Le secrétaire général et la chancelière allemande

L’Allemagne et le Conseil de sécurité

Efforts de réforme et nouvel élan

Le dossier libyen : une impasse pour la politique allemande à l’ONU ?

Potentiel exploité et inexploité

L’Allemagne et l’OTAN

Aylin Matlé

La position de l’Allemagne à l’égard de l’Alliance atlantique

Défense collective : la contribution allemande à la solidarité au sein de l’Alliance

Des efforts pour une défense collective dans l’Alliance : l’Allemagne à l’avant-garde ?

L’Allemagne, un frein sur la question nucléaire ?

Conclusions pour l’Allemagne : créer les conditions requises pour jouer un rôle actif au sein de l’OTAN

L’aspect normatif de la politique étrangère de l’Allemagne face au Conseil de l’Europe

Hans-Dieter Heumann

La valeur ajoutée du Conseil de l’Europe

L’aspect normatif

Aspirations et réalité

La politique étrangère de l’Allemagne

Le rôle de l’Allemagne dans l’économie mondiale

La politique commerciale allemande, entre multilatéralisme mondial et bilatéralisme européen

Patricia Commun

Des objectifs européens façonnés dans un esprit de compromis franco-allemand

La diplomatie commerciale allemande à l’œuvre : la présidence allemande du Conseil de l’UE (1er semestre 2007)

La protection des investissements étrangers au cœur du rejet du TTIP puis du CETA par la société civile

La France et l’Allemagne, vers une diplomatie commerciale européenne commune ?

Évolution du commerce extérieur allemand : continuation ou rupture ?

Hans Brodersen

Évolution générale

Évolution géographique

Évolution du commerce extérieur allemand à l’horizon 2025

Évolution des principaux secteurs d’exportation allemands

Le secteur des machines-outils dynamisé par la robotique

La stratégie de promotion du commerce extérieur allemand : structures et acteurs

Norbert Schultes

Le système allemand de soutien au commerce extérieur

Structures de coordination

Quel avenir pour la promotion du commerce extérieur ?

La politique de sécurité et de défense de l’Allemagne

La dimension militaire dans la politique de sécurité allemande

Barbara Kunz

Le militaire, enfant mal aimé ?

La dimension capacitaire : la Bundeswehr à bout de souffle ?

La dimension juridique : le rôle du Bundestag et les obstacles constitutionnels au déploiement

L’Allemagne et la sécurité de l’Est européen sous l’angle du facteur russe

Stephan Martens

L’acteur russe au centre de la politique allemande à l’Est

La dimension ukrainienne de la politique russe de l’Allemagne

La quête d’un espace de stabilité jusqu’en Asie centrale

Une grande Europe de la prospérité, « de Lisbonne à Vladivostok » ?

L’Allemagne et l’État islamique : combattre sans être en guerre

Ronja Kempin

Se protéger contre le terrorisme sans le combattre

Assurer la sécurité intérieure, une priorité

Une participation indirecte au combat : le soutien aux Peshmergas kurdes

De l’engagement indirect à l’engagement direct : le soutien de l’Allemagne à la France

Combattre l’EI ou se protéger des réfugiés : l’intervention de l’OTAN en mer

Une politique étrangère globale contre l’EI

Se protéger sans faire la guerre : une vision en phase avec l’opinion publique allemande

L’Allemagne et l’EI : un combat unilatéral ?

Remerciements

Introduction

Barbara Kunz, Stephan Martens et Hans Stark

Les fondements de la politique étrangère allemande

L’ancrage de l’Allemagne dans l’Union européenne (UE) et l’Alliance atlantique relève d’une philosophie politique destinée à durer. Les relations franco-allemandes, les relations germano-américaines et l’intégration européenne forment l’ossature de la politique étrangère allemande.

Le positionnement des dirigeants allemands a toujours été très clair : le 8 novembre 1989, soit la veille de la chute du mur de Berlin, prélude à l’unification allemande, le chancelier Helmut Kohl affirme, lors de la Déclaration sur l’état de la nation dans l’Allemagne divisée au Bundestag, que « l’ancrage de la République fédérale dans l’Alliance atlantique et dans la communauté de valeurs des peuples libres de l’Occident est irrévocable. Nous n’errons pas entre l’Est et l’Ouest. Réunification et intégration européenne, Deutschlandpolitik et Europapolitik, sont les deux faces d’une seule et même médaille ». Cela reste vrai aujourd’hui, presque trente ans après la réunification. La quête, de plus en plus difficile, d’une « Europe de la paix et de la prospérité » est ainsi le repère à partir duquel les dirigeants politiques et les responsables économiques se « projettent » sur la scène internationale. Cette Europe doit être un espace de stabilité, à l’image d’une Allemagne qui se veut « vertueuse » et qui a su gérer les crises économiques successives et surtout venir à bout des défis financiers et sociaux liés à l’unification. Les réformes structurelles, mises en œuvre à partir de 2003 par le chancelier Gerhard Schröder dans le cadre de l’Agenda 2010, et la politique drastique d’assainissement financier menée par la chancelière Angela Merkel et son ministre des finances, Wolfgang Schäuble, sont justement le reflet des préceptes de l’ordolibéralisme auquel l’Allemagne est attachée depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale. C’est au nom de l’ordolibéralisme que le pays mène une politique de stabilité – d’austérité, selon ses partenaires européens – et c’est aussi au nom de la stabilité européenne qu’il accepte d’accueillir des centaines de milliers de réfugiés – tout en restant ferme sur le respect des engagements pris par les pays de la zone euro en matière d’équilibre budgétaire.

Au niveau international, cette approche se traduit principalement par la volonté de Berlin d’œuvrer pour un monde gouverné par des règles et le droit international. Le Livre blanc allemand de la défense de 2016 fait même de cet objectif l’un des principaux enjeux sécuritaires du pays1. L’attachement de l’Allemagne au multilatéralisme et son engagement dans les institutions internationales témoignent de l’importance qu’elle y accorde. À l’automne 2014, par exemple, sous l’impulsion de son nouveau ministre des Affaires étrangères Frank-Walter Steinmeier, elle décide de se porter candidate pour assurer la présidence de l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE) en 2016 et, sa candidature ayant été retenue, elle devient le premier « grand pays » à assumer cette fonction. De manière générale, le multilatéralisme et la coopération, au sein de l’UE et de l’Alliance atlantique comme de l’Organisation des Nations unies (ONU) et de ses agences spécialisées, ou encore de l’OSCE, restent les clés de voûte de la politique étrangère allemande, même si, avec la fin du conflit Est-Ouest et le rôle accru joué dans les relations transnationales par la puissance économique, qui constitue son atout principal, l’Allemagne est obligée de prendre davantage position et de s’orienter différemment dans ce nouvel environnement mondial.

S’il n’y a pas de volonté manifeste de pratiquer une « politique de puissance », il existe en revanche une tentation d’expansion du « modèle » allemand au sein de l’Union. Le juste équilibre est délicat à trouver. L’Allemagne craint en effet toute attitude qui pourrait laisser penser qu’elle cherche à dominer en Europe – autre fondement de sa politique étrangère. Fruit de l’histoire, cette contradiction est quasi indissociable de la construction européenne : plus que jamais, sa domination économique oblige l’Allemagne à prendre davantage de responsabilités sur le plan politique, alors que la retenue reste de mise sur le plan militaire, même si elle n’est plus synonyme d’abstention systématique, comme le montrent par exemple l’engagement militaire croissant de la Bundeswehr au Mali et sa présence, limitée mais visible, dans les pays baltes. Toutefois, pour les dirigeants allemands, la notion même d’« intérêt national » demeure problématique. Même si les responsables politiques de la nouvelle génération, qui n’ont pas connu la Seconde Guerre mondiale, en font un usage plus décomplexé, ils préfèrent invoquer des raisons morales et non pas les intérêts de l’Allemagne pour justifier leur action en politique étrangère. Les intérêts allemands ont toujours existé, avant comme après l’unification, mais Berlin a tendance à systématiquement habiller ses objectifs politiques propres d’une rhétorique proeuropéenne, à les poursuivre « au nom de l’Europe ». L’Allemagne entend « diriger depuis le centre », a ainsi déclaré la ministre de la Défense, Ursula von der Leyen, à la Conférence de Munich sur la sécurité le 6 février 2015, signifiant par là même à ses partenaires que Berlin entend déployer son action diplomatique en lien étroit avec les acteurs internationaux et agir non pas en solitaire mais de concert avec eux.

Les réactions internationales, suite à la position « abstentionniste » de l’Allemagne en 1991 dans la guerre du Golfe, en 2002 lors du conflit en Irak et en 2011 dans le dossier libyen, ont montré les limites d’une politique d’autorestriction – même si l’évolution ultérieure de la situation en Irak et en Libye a finalement donné raison aux dirigeants allemands. Ces derniers ont progressivement compris que leur attachement aux valeurs occidentales n’était crédible que si leur pays n’excluait pas a priori de recourir à ses forces armées pour défendre ces valeurs. Suite à la décision de la Cour constitutionnelle fédérale du 12 juillet 1994, qui fixe le cadre de référence de la participation de la Bundeswehr à des opérations militaires menées hors de la zone couverte par l’Organisation du traité de l’Atlantique Nord (OTAN), il est assez fréquent que des soldats allemands prennent part à des interventions internationales. Des contingents de la Bundeswehr ont ainsi participé à des actions de type humanitaire ou à des opérations de maintien de la paix et d’interposition en Méditerranée, en Afrique, et même en Océanie. L’ancien président fédéral Joachim Gauck avait d’ailleurs plaidé, le 31 janvier 2014 à la Conférence de Munich sur la sécurité, en faveur d’une Allemagne plus engagée dans les affaires mondiales, y compris au plan militaire.

Il n’empêche que si l’Allemagne est prête à assumer plus de responsabilités, ses dirigeants ont du mal à défendre l’engagement de la Bundeswehr à l’étranger face à l’hostilité d’une opinion publique profondément et majoritairement non interventionniste. Les travaux menés entre experts allemands et étrangers dans le cadre du projet Review 2014. Außenpolitik – weiter denken (« Penser la politique extérieure »), lancé par F.-W. Steinmeier, alors ministre des Affaires étrangères, et qui comprenait un important volet public visant justement à sensibiliser les Allemands aux questions de politique étrangère, reflètent avant tout la volonté allemande d’assumer plus de responsabilités sur la scène internationale. Le Livre blanc allemand de la défense de 2016 illustre également cette volonté de Berlin. La décision d’augmenter le budget de la défense, préalable à l’élaboration du nouveau Livre blanc – et principalement due à la situation en Ukraine – va dans le même sens. Toutefois, compte tenu de sa culture stratégique et du scepticisme dont fait preuve la majorité de son opinion publique, l’Allemagne n’est pas près de devenir une puissance militaire classique.

Les défis d’un monde en crise

Malgré une culture de la retenue qui perdure, l’Allemagne est de plus en plus considérée comme un facteur de stabilité dans un monde en crise. À tort ? La longévité au pouvoir de son personnel politique, et tout particulièrement de sa chancelière, la puissance de son modèle économique et la prédominance de son code de valeurs et de principes n’y sont sans doute pas étrangères. En revanche, on peut se demander si la stabilité qu’incarne l’Allemagne peut servir de rempart contre la menace diffuse d’un environnement de plus en plus instable. Certes, des crises, il y en a toujours eu. Mais aujourd’hui, le gouvernement fédéral fait face non pas à des crises, différentes et donc dissociables, mais à de véritables « espaces en crise », interconnectés et interdépendants. La menace terroriste islamiste, l’écroulement de l’ordre étatique dans diverses régions du monde, du Sahel à l’Asie du Sud en passant par l’Afrique du Nord et une partie de la péninsule arabique, les flux migratoires, l’évolution interne de la Turquie, l’expansionnisme russe, le caractère imprévisible de l’administration Trump, la montée des populismes et l’incertitude qui plane sur le devenir de l’UE constituent aujourd’hui une « polycrise » dont les différentes composantes se nourrissent mutuellement. Aucun de ces défis ne peut être relevé indépendamment des autres. Et n’oublions pas les autres dangers qui nous guettent, tels les effets à plus long terme du réchauffement climatique, de la pollution des eaux maritimes ou de la surpopulation mondiale. Tous ces enjeux nous touchent aujourd’hui dans notre quotidien et influent sur la vie politique et économique de nos pays. Difficile dans ce contexte d’établir des priorités, de hiérarchiser les problèmes à résoudre. La crise devient la norme ; l’imprévu se mue en défi inévitable ; le retour de la guerre et l’irruption de la violence dans nos sociétés se banalisent au point d’apparaître comme un mal quotidien.

Face à ces défis, l’Allemagne peut-elle encore s’appuyer sur une Amérique désireuse d’endosser le rôle de gendarme du monde et de garantir la sécurité du continent européen ? Que la chancellerie et la Maison Blanche soient en désaccord sur des points essentiels de la politique internationale n’est pas un phénomène nouveau. Sans remonter jusqu’aux dissensions qui ont opposé Helmut Schmidt et Jimmy Carter dans les années 1970 ni rappeler les querelles entre George W. Bush et G. Schröder au sujet de l’Irak, force est de reconnaître que Washington considère depuis longtemps que les dépenses allemandes en matière de défense sont insuffisantes – et loin des 2 % de PNB promis –, que la politique d’austérité imposée à l’Europe accentue les problèmes économiques du Vieux Continent et que l’excédent commercial allemand aggrave les déséquilibres mondiaux. Sur ces points, l’administration Obama n’a guère été plus tendre vis-à-vis du gouvernement Merkel que ne l’est aujourd’hui l’administration de Donald Trump. Pourtant, ce dernier, à la différence de son prédécesseur, est perçu par les dirigeants allemands non plus comme un facteur de stabilité, mais plutôt comme une part intégrante des problèmes qui se posent aujourd’hui. Si, à en juger par ses premiers pas sur la scène internationale, qu’il s’agisse de la Syrie ou de la Corée du Nord, D. Trump ne semble pas avoir renoncé à la volonté traditionnelle des États-Unis d’assumer le leadership, il le revendique néanmoins non pas au nom de l’intérêt général mondial, mais au nom de l’intérêt des États-Unis. Son slogan « America first », qui rappelle malencontreusement le « Deutschland über alles » allemand, va de pair avec une critique radicale de la mondialisation, du libre-échange et des relations transatlantiques. Le positionnement du président Trump pourrait annoncer non seulement une remise en question totale des principaux postulats de la politique étrangère américaine, mais aussi du partenariat euroaméricain, voire de la « communauté de valeurs » qui a réuni les deux rives de l’Atlantique pendant un siècle. Les relations germano-américaines ne sortiront pas indemnes d’un tel tournant.

Si le climat est de plus en plus tendu entre Berlin et Washington, il l’est déjà depuis un moment entre Berlin et Moscou. Depuis la chute du mur de Berlin, tous les chanceliers allemands, de H. Kohl à A. Merkel en passant par G. Schröder, ont tenté de faire de la Russie un pays ami. La tactique du « changement par le rapprochement », développée par Willy Brandt durant les années de l’Ostpolitik, a cédé la place à la recherche d’un « changement par l’interdépendance » sous G. Schröder et même, bien qu’à un degré bien moindre, sous A. Merkel. Cette politique a échoué. Certes, l’Allemagne est le principal destinataire des exportations de gaz et de pétrole russes et reste le premier fournisseur de la Russie en biens d’équipement. Mais indépendamment de ces liens économiques, la Russie voit l’Allemagne comme le pivot central d’une UE expansionniste qui empiète sur un espace que le Kremlin considère comme faisant partie de sa sphère d’influence exclusive, et aussi comme l’un des acteurs majeurs d’un système international dominé par l’Occident et que les Russes jugent défavorable à leur égard. Par conséquent, la politique menée par la Russie en Europe de l’Est – qu’il s’agisse de l’annexion de la Crimée, du soutien militaire aux séparatistes russes de l’Ukraine orientale ou de la pression exercée sur les pays baltes – est à l’opposé des principes de non-agression et de respect de l’inviolabilité des frontières établis par les accords d’Helsinki et la Charte de Paris. Loin du « partenaire stratégique » dont l’Allemagne avait rêvé, la Russie est devenue un acteur incontournable du système international, dont les intérêts et les actions sont en grande partie en déphasage avec ceux de l’Allemagne. Berlin doit faire face à une puissance russe qui intervient massivement au Moyen-Orient, qui recourt aux méthodes de la guerre hybride dans ses rapports avec les autres pays d’Europe centrale, qui soutient un parti comme le Front national et qui, enfin, se sert des moyens modernes de communication, notamment dans le domaine du cyberespace, pour parvenir à ses fins. La relation avec la Russie n’est pas encore aussi dégradée qu’à l’époque de la guerre froide. Des responsables politiques allemands sont régulièrement reçus à Moscou. Le dialogue n’est pas rompu et les arguments russes ne sont pas tous nécessairement irrecevables. Mais la confiance entre Berlin et Moscou, qui était née au début des années 2000 grâce à l’entente entre G. Schröder et V. Poutine, fait en revanche défaut. Pour l’Allemagne, la Russie n’est pas un ennemi, mais pour l’OTAN, elle est devenue un adversaire.

Méfiance et mésentente caractérisent également les rapports de la Turquie avec l’UE – et, aussi, avec l’Allemagne. Jadis candidate à l’entrée dans l’UE (mais sans réelle perspective d’adhésion), rempart indispensable contre l’instabilité sur le flanc sud-est de l’OTAN et démocratie en devenir dans un espace musulman dominé par les régimes autoritaires, la Turquie tourne aujourd’hui le dos à l’Europe et redevient une part intégrante du Moyen-Orient du point de vue géopolitique. Pour l’Allemagne, cette évolution est inquiétante pour au moins trois raisons. D’abord, Berlin se demande si la remise en question du kémalisme, de la démocratie et de l’État de droit en Turquie est un gage de stabilité (comme cela semble être le cas du régime Sissi en Égypte) ou bien un facteur d’instabilité. Ensuite, le fait que 64 % des votants turcs résidant en Allemagne se soient prononcés en faveur du régime présidentiel proposé par Recep Tayyip Erdogan met en évidence leur profonde allégeance à Ankara tout en traduisant la fragilité de leur enracinement et de leur intégration en Allemagne. Or Berlin peut difficilement tolérer sur son sol l’allégeance de plusieurs millions de Turcs (souvent titulaires de la double nationalité) à un régime dont le fonctionnement est en totale contradiction avec les principes de base qui régissent la vie politique allemande. Toutefois, Berlin s’efforce de ne pas couper les liens avec Ankara, car les critiques émises par les médias et les responsables politiques allemands à l’égard de la dérive autoritaire du président Erdogan risquent à tout moment de faire éclater l’accord EU-Turquie sur les migrants conclu en mars 2016. Or sans ce dernier, l’Allemagne serait de nouveau confrontée à un afflux non contrôlé de migrants. Elle est donc largement tributaire du respect de cet accord par la Turquie.

Toutefois, même si le président turc décide de continuer à honorer l’accord UE-Turquie, les maux qui sont à l’origine des flux migratoires, à savoir la croissance démographique des pays du Sud, le déséquilibre économique Nord-Sud, le changement climatique, la déliquescence du pouvoir étatique dans certaines régions d’Afrique et du Moyen-Orient, et, enfin et surtout, les conflits armés, ne vont pas disparaître pour autant. Il faut donc s’attendre, ne serait-ce qu’en raison de l’escalade des combats en Syrie, en Irak, en Libye et en Afghanistan, à ce que la pression migratoire s’accentue. Et en Europe, l’Allemagne demeure de loin la principale destination des réfugiés. Dans ce contexte, l’Allemagne se trouve devant quatre défis quasiment insurmontables. D’abord, elle doit veiller à ce que les États qui sont en première ligne des vagues migratoires (et qui sont en même temps les plus fragiles de la zone euro), c’est-à-dire l’Italie et la Grèce, obtiennent un soutien financier et logistique substantiel pour accueillir les migrants. Seulement, dans les faits, ces derniers sont de facto bloqués lorsqu’ils passent par la Grèce (fermeture de la route des Balkans), et, s’ils choisissent l’Italie, ils ont tendance à échapper au contrôle des autorités politiques. Dans les deux cas, leur répartition équitable dans les pays membres de l’UE – deuxième défi – est condamnée à l’échec. Or celle-ci reste une priorité pour l’Allemagne en dépit de l’hostilité que suscite sa position, notamment dans les pays voisins d’Europe centrale. Troisième défi : négocier avec des pays tiers, à l’extérieur de l’UE, des accords semblables à celui conclu entre l’UE et la Turquie, afin de réduire le nombre de migrants clandestins passant par la Méditerranée. Toutefois, les pays concernés par de tels accords, dont la Libye est un exemple type, remplissent très rarement les critères minimums en matière de droits de l’homme ou de respect de l’État de droit. Peut-on et doit-on négocier avec des dictatures ? Comment parlementer avec des États dirigés par des instances parallèles et en guerre les unes contre les autres ? Que valent, dans ces conditions, de tels accords ? Enfin, quatrième et dernier défi, l’Allemagne doit préparer son opinion publique à accueillir chaque année – dans le meilleur des cas – entre 200 000 et 300 000 réfugiés et migrants (soit, en l’espace de dix ans, l’équivalent de la population berlinoise), et refouler tous ceux qui ne remplissent pas les critères d’obtention du statut de réfugié au titre de l’asile. Relever ces quatre défis à la fois tient vraisemblablement de l’impossible. Les pays membres de l’UE ne sont favorables ni à une politique de soutien efficace en faveur de l’Italie et de la Grèce, ni à la répartition des réfugiés entre membres de l’UE, tandis que l’accord UE-Turquie demeure fragile et n’a guère fait d’émules. Dans ces conditions, et alors que la crise économique persiste dans de nombreux pays de l’UE, la « gestion » de la crise migratoire ne peut que susciter le mécontentement des opinions publiques nationales, qui accusent « Bruxelles » d’être responsable de la situation, ce qui nourrit la montée de l’europhobie et des partis populistes de droite et de gauche qui s’en réclament.

Depuis Maastricht, l’UE fait l’objet de critiques de la part de forces politiques « eurosceptiques ». Mais ces critiques récurrentes sont en passe de se transformer en un véritable mouvement qui remet radicalement en question tous les postulats de coopération européenne sur lesquels ont été bâties l’interaction et l’amitié entre les États membres de la CEE, puis de l’UE – et qui constituent l’un des axes centraux de la politique étrangère de la République fédérale. La construction européenne n’est pas un processus irréversible – le Brexit le démontre. Pas plus que l’État de droit, la liberté d’expression, voire la démocratie ne sont des valeurs éternelles et intouchables – l’évolution de la Hongrie et de la Pologne en témoigne, de même que la montée en puissance du Front national en France. En Allemagne même, les idées de l’extrême droite ne sont plus taboues, et ce n’est pas parce que l’Alternative für Deutschland (AfD) connaît une baisse de popularité (d’après les sondages réalisés au printemps 2017) qu’il va disparaître de la scène politique allemande dans les prochains mois. La défense de l’acquis communautaire et de l’idéal européen et celle du parlementarisme et de la démocratie sont donc étroitement liées dans un contexte où l’incertitude prédomine et conduit de nombreux électeurs européens à réclamer des mesures radicales pour répondre aux défis exceptionnels auxquels est confrontée l’UE. Car comment prôner la tolérance religieuse et la liberté de culte, comment défendre Schengen et l’ouverture des frontières, comment exiger la protection des données personnelles sur Internet lorsque le terrorisme islamiste frappe les sociétés civiles européennes à intervalles réguliers, prenant pour cible les visiteurs d’un marché de Noël, d’un centre commercial ou d’un bar, ou les promeneurs sur une grande avenue au cœur d’une capitale européenne ? Face à l’expansion, à la fois au Moyen-Orient et dans nos cités – souvent avec le concours de partenaires des pays membres de l’UE –, de l’État islamique, d’Al-Qaïda et de ses groupes alliés ou encore des milices chiites, les capacités d’action des pays européens, et notamment de l’Allemagne, sont limitées. Or il s’agit d’un enjeu essentiel et prioritaire pour la sécurité du Vieux Continent et des Européens.

Dans ce contexte difficile, sur quoi se fonde l’influence de Berlin dans le monde ? Ce qui est certain, c’est que l’Allemagne ne mène pas une politique de puissance « classique ». Le « soft power » pratiqué par l’Allemagne est plus en retrait que celui exercé par d’autres pays. La culture allemande séduit moins que les cultures américaine ou française. Si l’apprentissage de la langue allemande suscite de plus en plus l’intérêt aux quatre coins du monde, c’est rarement Goethe, Schiller, ni même le groupe Tokio Hotel ou le film Toni Erdmann qui attirent les élèves du Goethe Institut. En revanche, l’Allemagne tire de sa puissance économique une influence indéniable sur la scène internationale. La performance de son industrie mais aussi la taille de son marché en font un pays intéressant à bien des égards. Cependant, le débat de ces dernières années l’a clairement montré : la diplomatie du chéquier est dépassée. Et comme l’a illustré la réaction allemande à l’annexion de la Crimée, qui a pu surprendre compte tenu de la présence de nombreuses entreprises allemandes en Russie, la politique étrangère allemande n’est pas uniquement guidée par l’intérêt économique. En même temps, la situation sur le terrain en Ukraine et la mise en œuvre pour le moins laborieuse des accords de Minsk II – négociés par Paris et Berlin pour les parties occidentales – montrent aussi les limites de l’influence allemande. Ce qui est sûr, c’est que pour jouer pleinement le rôle qui lui incombe sur les scènes européenne et mondiale, l’Allemagne a besoin de partenaires, au premier rang desquels la France. Les craintes d’une domination allemande, si présentes dans le débat public français, sont donc totalement infondées. Berlin a au contraire besoin d’une France forte pour partager le poids du leadership en Europe, voire au-delà.

Notes

1 Gouvernement fédéral allemand, Weißbuch 2016 zur Sicherheitspolitik und Zukunft der Bundeswehr, Berlin, juin 2016, p. 25.

La politique européenne de l’Allemagne

Préserver la cohésion de l’Europe : l’Allemagne face aux forces centrifuges au sein de l’Union européenne

Almut Möller

L’année 2017 marque le soixantième anniversaire de la signature du traité de Rome. Si l’Union européenne (UE) n’existait pas ou plus aujourd’hui, de nombreux aspects plaideraient en faveur de sa (re) création. Pourtant, une pression sans précédent pèse actuellement sur le projet d’intégration.

Cette pression tient entre autres à un changement de point de vue quant aux effets de la mondialisation sur les États de l’UE et leurs sociétés. En Allemagne aussi, le changement est perceptible : si le discours dominant depuis la chute du Mur a toujours mis l’accent sur les chances offertes par la mondialisation, le ton a bien changé fin 2016, au moment de la rédaction de ces lignes. À Berlin, on a le sentiment que la mondialisation a eu un impact négatif en Europe et que la disparition de l’ordre établi a des répercussions à l’échelle mondiale, et notamment au niveau du continent européen. Le voisinage de l’UE est le théâtre de conflits qui ont un effet direct sur la cohésion tant entre les gouvernements des États membres qu’au sein même des sociétés européennes. La nouvelle administration américaine dirigée par Donald Trump ne laisse planer aucun doute sur son désir de remettre à plat les relations transatlantiques. Elle attend de l’Allemagne et de l’Europe dans son ensemble davantage d’autonomie en matière de politique extérieure et de sécurité. Aujourd’hui, les défis qui attendent l’Union, aussi bien en son sein qu’en dehors, requièrent de pouvoir agir de façon rapide et décidée souvent en l’absence de cadre institutionnel clair. En outre, l’UE doit de plus en plus prendre des décisions dans les domaines de la sécurité et de la défense, dans lesquels l’Allemagne s’est relativement peu engagée pour des raisons historiques.

Revenons dix ans en arrière, au moment du cinquantenaire du traité de Rome : le discours de crise était déjà omniprésent à l’époque. En 2007, l’UE faisait face au rejet de la Constitution européenne à la suite du résultat négatif des référendums français et néerlandais sur la question. La « Déclaration à l’occasion du cinquantième anniversaire de la signature des traités de Rome1 », rédigée sous la présidence allemande du Conseil, reflétait pleinement cette phase d’incertitude quant à l’avenir du texte fondateur de l’Union ; les États membres de l’UE en avaient alors conclu que « l’Europe [était leur] avenir commun ».

Dix ans plus tard, les effets de la crise bancaire et financière mondiale pèsent sur l’UE et ses membres, mais ils ne sont pas les seuls. Le dysfonctionnement de la monnaie unique et la possible sortie de la Grèce de la zone euro ont remis en question l’avenir de la devise européenne. L’annexion de la Crimée par la Russie en 2014 a fait prendre conscience aux États membres de l’UE de la fragilité de l’ordre européen en matière de sécurité. La crise des réfugiés de 2015-2016 a mis au jour de profondes divergences entre les différents États et sociétés de l’UE, mais aussi en leur sein. En outre, elle a mis en évidence les effets directs, sur les pays de l’Union, des bouleversements politiques et des guerres ayant lieu dans le voisinage européen. La victoire du Brexit en juin 2016 à l’issue du référendum britannique sur l’UE est à ce jour l’exemple le plus visible des menaces de désintégration qui minent l’Union. En résumé, l’UE est aujourd’hui confrontée à une extrême fragilisation de la cohésion de ses membres.

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