Illustration de couverture : Coucher de soleil sur Saint-Denis de la Réunion
© Fabien Techer / Getty images
Cartographie : Carl Voyer
Mise en pages : Belle Page

© Armand Colin, 2021
Armand Colin est une marque de Dunod Éditeur
11 rue Paul Bert, 92240 Malakoff
ISBN : 978-2-200-63126-0

Remerciements

Ce livre a été écrit pendant le confinement du printemps 2020. Je tiens à témoigner ma gratitude à tous ceux (soignants, caissières, livreurs, éboueurs, chauffeurs routiers, conducteurs, navigants, pompiers, policiers et gendarmes…) qui nous ont protégés et permis de vivre à peu près normalement durant cette période incertaine.

Merci à Jean-François Dupon, Wilfrid Bertile, Jean-Marc Regnault, Julien Vucher-Visin, Thomas Mourier, Morgan Mangeas, Marie-Carmen Domingues, Catherine Biaggi, Isabelle Amiot et Thierry Nicolas d’avoir répondu avec patience et célérité à mes demandes.

Introduction

Une France méconnue

La FRANCE EST DOUBLE. Il y a celle que l’on connaît bien, la France métropolitaine, la France hexagonale, la France européenne ; il y a celle que l’on connaît mal, la lointaine France de l’outre-mer. Cette dernière semble flotter au large et échapper au récit national. Dans [S]es Lieux de mémoire, Pierre Nora l’ignore totalement (NORA P. (dir.), 1984-1992, Paris, Gallimard). Dans La Nation (II), la première partie du deuxième volume, consacrée au territoire, aborde les frontières, la figure de l’Hexagone ou l’opposition Nord/Sud, mais pas les colonies. Dans Les France (III), il n’est à aucun moment question d’outre-mer, qu’il s’agisse des divisions politiques, des partages de l’espace-temps ou des hauts lieux. On ne trouve également aucune trace de l’outre-mer dans L’Identité de la France de Fernand Braudel (1986, Paris, Arthaud-Flammarion, trois volumes), sauf lorsqu’il évoque le commerce de la canne à sucre et les Antilles françaises dans le volume 2 (Les Hommes et les choses, p. 339-343).

Ces sommes, qui oublient presque totalement les lieux coloniaux, l’esclavage, les populations qui en sont issues, sont symptomatiques de l’incapacité de l’historiographie du moment à penser une influence extra-européenne sur l’identité française, qui ressort, de ces entreprises amnésiques, glorifiée et réduite à sa dimension métropolitaine. Les choses ont heureusement évolué depuis. Des historiens se sont emparés du grand large, comme le montre l’ouvrage dirigé par Patrick Boucheron, Histoire mondiale de la France (Le Seuil, 2017) dans lequel Eric Jennings fait démarrer la France libre non de l’appel du 18 juin 1940 mais du 28 août de la même année, quand Brazzaville devient sa capitale, démontrant l’importance des colonies. La démarche post-coloniale a aussi déplacé le regard du centre vers la périphérie, du dominant vers le dominé, mais son parti pris, un certain dogmatisme et sa radicalité [SMOUTS, 2007] sont à souligner. Il est faux de dire que l’esclavage et la colonisation ne sont pas enseignés dans le secondaire en France ou que « les statistiques nationales sur quelque sujet que ce soit (éducation, chômage, urbanisation, santé, racisme, salaires…) n’incluent jamais les outre-mers » comme l’affirme péremptoirement Françoise Vergès [BLANCHARD et al., 2005, p. 69], ce qui ne signifie pas que tout soit parfait dans ces domaines, nous y reviendrons. En outre, la focalisation sur l’esclavage ne permet pas une approche globale, oubliant spécialement les collectivités françaises du Pacifique, colonisées après l’abolition. Les formes de colonisation et de décolonisation, naviguant entre assimilation et différenciation, ne sont pas uniformes en France d’outre-mer (FOM). Le legs colonial y est variable, mais partout marqué par l’ambiguïté d’une décolonisation sans indépendance quoique patente, combinée à une sujétion économique et à un assistanat qui ne le sont pas moins. Tout cela ne facilite pas la mise en évidence d’une France alternative à celle que l’on connaît.

L’outre-mer n’est pas complètement absent en Métropole. 2011 fut officiellement l’« Année des outre-mer », avec plusieurs centaines de manifestations dans toute la France. Le pouvoir exécutif entendait ainsi répondre aux mouvements sociaux antillais de 2009 et « mieux faire connaître à tous, quel que soit le lieu d’origine ou de résidence, l’extrême variété et la grande richesse des populations, cultures et des territoires d’Outre-mer ». On peut se poser la question des effets d’une manifestation aussi convenue et institutionnelle. L’année 2011 a-t-elle amélioré la visibilité de l’outre-mer sur le long terme ? Dans les médias, l’outre-mer est associé généralement aux dévastations des cyclones ou aux tumultes sociaux. Au quotidien, il reste cantonné aux bulletins météo de la télévision, qui constituent une sorte de promotion touristique gratuite et une invitation au voyage vers ces destinations tropicales lointaines, qui semblent toujours ensoleillées. Pour nombre de Métropolitains, ce sont d’abord des paradis tropicaux dans lesquels on rêve de séjourner en vacances ou de s’installer. S’agit-il pour autant de contrées exotiques ? Sûrement, pour celui qui ne connaît pas le monde tropical. Sa première arrivée à Papeete ou à Pointe-à-Pitre est un choc. Odeurs, couleurs, chaleur se mêlent pour donner un sentiment de dépaysement. Relativement, pour celui qui les connaît déjà bien. Entre l’aéroport et son hôtel, le voyageur d’affaires fatigué observe les mêmes enseignes commerciales qu’en Métropole, les mêmes stations-service, la même signalisation routière, les mêmes véhicules, le même mobilier urbain, etc. Mais, là encore, tout l’outre-mer français ne peut être confondu. On pourrait élaborer un indice d’altérité, reposant sur la langue couramment utilisée par la population, la monnaie en circulation, la religion majoritairement pratiquée, le niveau de vie, la nourriture, etc., et le calculer pour chaque collectivité. Les résultats ne seraient pas inintéressants ; entre Mata-Utu (Wallis-et-Futuna) et Saint-Denis-de-la-Réunion, cet indice ne doit probablement pas être le même. Eu égard à cette diversité, ne faut-il pas plutôt employer le pluriel pour évoquer l’outre-mer ?

C’est ce qu’a fait le Parlement, lors de l’adoption en dernière lecture, le 13 mai 2009, du « Projet de loi pour le développement économique des outre-mer ». Ce pluriel sans « s » a été prolongé par la nouvelle appellation du ministère de l’Outre-mer, en 2012, devenu « ministère des Outre-mer ». On peut remarquer que comme toponyme « Outre-mer » ne prend pas le pluriel et s’écrit avec une capitale, ce qui n’est pas le cas de la locution adverbiale (la « France d’outre-mer ») ou de la notion géographique (les « outre-mers européens »), qui va au-delà du cas français [GAY, 2018] pour montrer qu’il existe des situations similaires à la France (Pays-Bas, États-Unis…).

Dans cet ouvrage, nous nous en tiendrons à la locution adverbiale, avec le sigle FOM, et n’utiliserons le pluriel que lorsque notre réflexion aura une portée générale, visant à mettre en évidence des règles, qui pourraient déboucher sur de véritables overseas studies pour suivre la mode nord-américaine. Nous ne tenons donc pas à rentrer dans le jeu du choix entre un singulier qui ne serait que le reflet d’un regard surplombant et désincarné depuis Paris, en quelque sorte un écho de la colonisation, et un pluriel qui, sous couvert de prendre en compte la diversité, cacherait une mauvaise conscience vis-à-vis du passé et tenterait d’expier les crimes de la colonisation.

Avec 2,8 millions d’habitants, l’équivalent de la région Bourgogne-Franche-Comté ou de l’ex-région Languedoc-Roussillon, pour 120 000 km², la FOM constitue une partie non négligeable de l’ensemble national. Nous excluons la Terre-Adélie (390 000 km²) de ce total car la France, comme « État possessionné », a accepté le gel de ses revendications territoriales sur cette portion du continent austral depuis la signature, en 1959, du traité de l’Antarctique. Elle se décline en treize entités aux statuts différents (tableau ci-dessous) : les plus connues sont les « quatre vieilles colonies », devenues des départements d’outre-mer (DOM) en 1946 et des régions d’outre-mer (ROM) en 1982. Les trois « îles à sucre » (Guadeloupe, Martinique et Réunion) ainsi que la Guyane ont une histoire commune, marquée par l’esclavage, jusqu’à son abolition en 1848, et l’assimilation, avec la départementalisation, en 1946. Elles totalisent 1,9 million d’habitants, soit environ les deux tiers de la population de la FOM. Cet ensemble, dont les statuts ont divergé récemment, est complété par une série de collectivités diverses à l’autonomie variable, dont Mayotte, devenue un DOM en 2011 et d’autres appelées collectivités d’outre-mer (COM) depuis la révision constitutionnelle de 2003, à l’exception de la Nouvelle-Calédonie qui, par l’accord de Nouméa (1998), est une collectivité au statut dérogatoire et transitoire à nul autre pareil. Des îles inhabitées ou sans population permanente, telles les Terres australes et antarctiques françaises (TAAF) ou Clipperton, complètent cet ensemble hétéroclite et dispersé.

Seule Saint-Pierre-et-Miquelon, à la latitude de Nantes, est habitée au-delà des tropiques. Hormis la Guyane, il s’agit d’îles appartenant aux archipels de la Caraïbe (Martinique, Guadeloupe, Saint-Martin et Saint-Barthélemy), des Mascareignes (Réunion) et des Comores (Mayotte), ou composés de plusieurs archipels (Nouvelle-Calédonie ou Polynésie française). Tropicalité et insularité jouent donc un rôle majeur sur les écosystèmes. Les précipitations sont inégalement réparties dans l’espace, avec l’opposition côte au vent/côte sous le vent, et dans le temps, avec une saison sèche et une saison des pluies, marquée par le risque cyclonique. Par ailleurs, les maladies tropicales y sont encore présentes, car si le paludisme a disparu dans les Antilles françaises et à La Réunion, il est encore virulent en Guyane et à Mayotte.

La France d’outre-mer en 2020

| Statut | Superficie (km²) | Population (en milliers) | Densité (hab./km²)
Guadeloupe | DROM | 1 628 | 377 | 234
Guyane | Collectivité unique | 83 846 | 290 | 3
Martinique | Collectivité unique | 1 128 | 358 | 322
La Réunion | DROM | 2 503 | 860 | 346
Mayotte | DOM | 374 | 279 | 684
Saint-Martin | COM | 56 | 36 | 643
Saint-Barthélemy | COM | 21 | 10 | 460
Polynésie française | COM | 3 500 | 277 | 72
Wallis-et-Futuna | COM | 142 | 12 | 82
Saint-Pierre-et-Miquelon | COM | 242 | 6 | 25
Nouvelle-Calédonie | Collectivité sui generis | 18 575 | 271 | 15
Terres australes et antarctiques françaises | COM | 7 391* | Pas de population permanente | –
Clipperton | Domaine public de l’État | 2 | 0 | 0
TOTAL |  | 119 408 | 2 776 | 23

*Sans la Terre-Adélie.

N.B. : Les données sur les superficies ont varié avec le temps. On trouve encore parfois 91 000 km² pour la Guyane, alors que depuis 1960 l’INSEE et les services du Cadastre ont abouti à un chiffre de 83 534 km² ; l’IGN, quant à lui, donne une surface de 83 846 km². La superficie de Wallis-et-Futuna a longtemps été comprise entre 250 et 280 km² avant qu’un planimétrage à partir des cartes au 1/25 000 aboutisse à une superficie totale bien moindre, de 142 km². L’incertitude continue de régner sur la superficie de la Polynésie française, souvent donnée entre 3 814 km² et 4 200 km², mais probablement plus faible, aux environs de 3 500 km², par la prise en compte fautive des étendues lagonaires dans le calcul des surfaces de certaines îles.

Sources : INSEE, Institut de la statistique de la Polynésie française (ISPF), Institut de la statistique et des études économiques de la Nouvelle-Calédonie (ISEE) et Service territorial de la statistique et des études économiques de Wallis-et-Futuna (STSEE).

L’éloignement à la Métropole est une autre caractéristique de la FOM. Il faut au minimum 8 heures d’avion pour atteindre les Antilles françaises au départ de Paris. Quant aux collectivités du Pacifique, près de 24 heures, voire plus de 30 heures pour Wallis-et-Futuna, sont nécessaires. Les liaisons entre les différentes parties de la FOM sont souvent inexistantes. Cela ne favorise pas les synergies entre les collectivités ultramarines, vouées à une relation presque exclusive avec la Métropole, tant les liens avec l’espace régional sont ténus.

La France d’outre-mer

Source : GAY , 2003.

Sur la longue durée, la FOM est un espace démographiquement très dynamique. Pendant que la population métropolitaine augmentait de 60 % entre la fin des années 1940 et aujourd’hui, la FOM, dans ses limites actuelles, a vu ses effectifs plus que tripler. Toutefois, la dynamique démographique est de plus en plus contrastée, avec d’un côté des territoires où la population stagne voire baisse, comme c’est le cas dans les Antilles françaises, à La Réunion, en Nouvelle-Calédonie ou en Polynésie française en raison du vieillissement accéléré de la population, d’une fécondité devenue parfois inférieure à celle de la Métropole, et, parfois également, d’un solde migratoire négatif. À l’opposé, la Guyane et Mayotte connaissent une explosion démographique incontrôlée, par un solde naturel très positif, avec une fécondité élevée et une population très jeune, ainsi qu’une forte immigration illégale. En conséquence, on ferme des classes dans les Antilles françaises alors qu’à Mayotte des enfants ont cours soit le matin soit l’après-midi, par manque de bâtiments. La démographie n’est pas le seul domaine où les évolutions ont été rapides et fortes ces dernières décennies.

Notre expérience de la FOM, dans laquelle nous avons vécu une douzaine d’années, d’abord en Polynésie française, de 1987 à 1989 comme membre de l’équipe scientifique technique de l’Atlas de la Polynésie française [ORSTOM, 1993], puis à La Réunion, comme maître de conférences à l’université (1995-2000), et enfin en Nouvelle-Calédonie de 2008 à 2012, comme codirecteur scientifique de l’Atlas de la Nouvelle-Calédonie [IRD Éditions-congrès de la Nouvelle-Calédonie, 2012] n’est pas étrangère à la volonté de révéler, au-delà parfois des apparences, la profonde altérité des sociétés ultramarines par rapport à la Métropole. Mais, en opposition avec les démarches essentialistes ou culturalistes, nous constatons que, dans leur diversité et malgré leur éparpillement ou leur appartenance à des « aires culturelles » différentes, ces sociétés et ces économies ont un certain air de famille découlant de leurs relations étroites, séculaires et compliquées à la Métropole.

Cet ouvrage a fait appel aux travaux de plusieurs disciplines, géographie bien sûr, mais également droit, économie, histoire, sociologie ou anthropologie. Il se veut une alternative à de nombreuses réflexions postcoloniales déterritorialisées et englobantes. En ayant une approche par les lieux et l’espace, nous rejetons l’image uniforme donnée par certaines analyses qui en oublient les situations concrètes. Nous rejetons également la géographie régionale classique et exceptionnaliste et écartons toute approche strictement statisticienne, car cette forme de positivisme appauvrit les analyses et soumet le travail scientifique à des données contestables par leurs définitions, la qualité des enquêtes et la pertinence des mailles de collecte ou d’agrégation, d’autant que les données disponibles sur la FOM sont disséminées et de qualité variable. Les analyses historiques occupent une place de choix dans notre travail pour comprendre les situations présentes, à la fois la personnalité de chacun de ces territoires mais également leurs fortes ressemblances.

Comparée à la France métropolitaine, qui semble si équilibrée dans son moule hexagonal, la FOM est éparse, dispersée en désordre à travers le monde, et difficile à cerner. Lui trouver une unité ou déceler des régularités semblent relever de la gageure, et pourtant c’est ce que nous ferons dans cet ouvrage, en révélant cette autre France, dynamique et souple, loin d’être une simple survivance de la colonisation, post-coloniale ou néocoloniale.

Car les sociétés de la FOM sont étonnamment vivantes. Ce sont des lieux d’innovations sociales et d’expérimentations juridiques, qui permettent, quand on se donne la peine de changer de point de vue, d’apprécier sous un jour différent la République française. Nous insisterons beaucoup sur les transformations récentes de la FOM, qu’elles soient en matière de statut, de prises en compte des populations autochtones, de vulnérabilité ou d’organisation et d’aménagement des territoires. Les questions d’inégalités, de disparités, de déséquilibres sociospatiaux ou de modèles de développement sont les fils conducteurs de notre réflexion géographique. Conscient du regard métropocentré qu’implique une étude de la FOM, nous nous arrêterons longuement dans une partie liminaire sur le sens des mots que nous employons, et leur arrière-plan idéologique et historique, pour décrire cet ensemble. On ne peut pas comprendre l’outre-mer sans analyser sa relation avec la Métropole. C’est la raison pour laquelle la partie suivante est consacrée à l’évolution des statuts vers un dispositif « à la carte » et le rôle de laboratoire de la FOM dans ce domaine, avec des constructions juridiques particulièrement hardies, démontrant que la République française est capable de développer des outils pour prendre en compte la diversité et tâcher de réparer des dommages de la colonisation.

La population ultramarine, qu’elle vive en outre-mer ou en Métropole, est abordée dans la troisième partie, en insistant sur les problèmes de discrimination, d’inégalités de revenus, de pauvreté ou de prise en compte ou pas de leurs spécificités ethniques qu’elle rencontre, dont la « nouvelle question indigène » [TRÉPIED, 2012]. L’avant-dernière partie, au-delà des atouts de l’outre-mer, avec une zone économique exclusive (ZEE) gigantesque, s’attache à montrer la profonde vulnérabilité de ses écosystèmes, soulignée par quelques grands scandales sanitaires, et la faiblesse de ses économies, lourdement assistées. Nous consacrons la dernière partie à une analyse à des échelles différentes des disparités, des phénomènes d’enclavement ou d’insularité, qui orientent l’aménagement de leur territoire. Nous la terminons en adoptant un regard décentré et novateur sur cet ensemble.

Chapitre 1

Ce qu’« outre-mer » veut dire

ON NE PEUT FAIRE L’ÉCONOMIE DE L’HISTOIRE des termes que nous allons employer dans cet ouvrage, car ils sont loin d’être neutres et ont pour toile de fond la colonisation, avec les diverses formes de domination qu’elle implique. Le vocabulaire concernant les derniers vestiges territoriaux de l’empire colonial français en porte les stigmates.

Une forme actualisée de « colonie »

La locution adverbiale « outre-mer », dans son sens le plus courant, ne signifie rien de moins qu’un territoire au-delà des mers, par rapport à une contrée définie. Dans cette acception, la Terre entière est outre-mer, puisque nous sommes tous l’outre-mer de quelque part ou de quelqu’un. L’Europe serait donc l’outre-mer de la Chine ou de l’Amérique, tout comme l’Afrique serait outre-mer pour les Australiens. Pourtant, ce n’est pas ce sens qui l’emporte aujourd’hui et l’usage d’« outre-mer » est indissociablement lié à la colonisation. Tout d’abord, dans la seconde moitié du XIX e siècle, il va désigner les pays sous domination coloniale européenne. À partir des années 1930, il va être réduit à ceux soumis à l’autorité de la France. Ainsi, en 1934, l’École coloniale est rebaptisée École nationale de la France d’outre-mer (ENFOM), qu’on appellera encore pendant longtemps la « Colo » [ENDERS, 1993]. La même année, l’Institut national d’agronomie coloniale devient l’Institut national agronomique de la France d’outre-mer. L’année suivante, le Musée des colonies, construit porte Dorée pour l’Exposition coloniale de 1931, devient le Musée de la France d’outre-mer. Quand, en 1946, la Constitution met juridiquement fin à la colonisation et qu’un « ministre de l’Outre-mer » se substitue au « ministère des Colonies », « outre-mer » prend son essor et devient une façon euphémisée d’évoquer les colonies : « France d’outre-mer » est strictement le synonyme de colonie française. On peut cependant noter qu’en 1934, et pendant une dizaine de jours seulement, le ministre des Colonies portera le nom de ministre de la France d’Outre-mer. C’est Pierre Laval qui sera le premier à reprendre le nom de ministre des Colonies.

Quand, à la Libération, on décide de relancer la politique coloniale, on crée un Office de recherche scientifique d’outre-mer (ORSOM) qui devient Office de la recherche scientifique et technique outre-mer (ORSTOM) dans les années 1950. Et s’il y a, dans le fait de l’avoir rebaptisé Institut de recherche pour le développement (IRD) en 1998, la volonté de montrer l’évolution de ses missions avec l’engagement dans la coopération Nord/Sud, il y a également le souci de se défaire de son passé colonial. On peut également considérer que l’émergence dans les années 1980 de l’adjectif ou du gentilé « ultramarin », pour évoquer ce qui est en relation avec l’outre-mer ou pour désigner les habitants de l’outre-mer, relève de la même logique, probablement aussi en lien avec la notion d’ultrapériphéricité, terme de la novlangue bruxelloise, mentionnée dans le traité de Maastricht (1992) alors que le traité d’Amsterdam (1997) introduit les régions ultrapériphériques (RUP) dans le corps des traités européens.

L’équivalent anglais overseas, apparu semble-t-il à la fin du XVI e siècle, au moment de l’exploration européenne du monde, a aussi été une forme atténuée de « colonial » pour les Britanniques, tout en étant aujourd’hui dans le monde anglophone aussi utilisé pour évoquer l’étranger. Il faut dire qu’en français, « outre-mer » s’est maintenue par le truchement des DOM-TOM, les départements et territoires d’outre-mer, créés en 1946, et qui après la décolonisation de l’Afrique en 1958 se sont retrouvés être les seuls à porter officiellement ce nom, comme dernières possessions françaises hors d’Europe. Et quand bien même, depuis la révision constitutionnelle de 2003, les DOM-TOM n’existent plus, puisqu’il faut parler de DOM/DROM-COM (département et/ou région d’outre-mer-collectivité d’outre-mer) et de la Nouvelle-Calédonie, force est de constater qu’on continue d’utiliser le terme « domtom », dont le succès, la pérennité et la substantivation sont probablement dus à sa sonorité, rappelant les tam-tams africains et les ambiances tropicales. « Outre-mer » est donc intimement perçu à travers le filtre de l’exotisme dans l’imaginaire des Métropolitains, c’est-à-dire ceux qui habitent la mère-patrie, qu’on oppose à ses « territoires extérieurs ». Si certains peuvent être choqués par l’usage toujours courant du terme « Métropole », qui exprime l’idée de domination, celle d’un État sur ses colonies, à la suite de Montesquieu dans L’Esprit des lois (1748, livre XXI, chapitre xxi), il ne fait que souligner le vieux fonds colonial qu’il est difficile de faire disparaître compte tenu d’une subordination qui se prolonge, même si l’emploi d’« Hexagone » à sa place cherche à dissimuler cette réalité. Dans cet ouvrage nous écrirons « Métropole » avec une capitale parce qu’il s’agit d’un toponyme ainsi que « Métropolitain », considéré comme un gentilé, au même titre qu’« Ultramarin ».

La FOM est aujourd’hui la matérialisation la plus nette de l’emprise du continent européen sur le monde, car la France est le pays d’Europe qui a gardé la proportion la plus élevée de son empire colonial, à l’exception du Danemark avec le Groenland. En superficie, il ne reste plus que 0,05 % de l’Empire britannique, 0,04 % de l’Empire néerlandais, 0,1 % de l’Empire portugais, alors que des 12 millions de km² de l’empire colonial français, au moment de son apogée dans les années 1930, il en reste 1 % (tableau 1.1). Une telle ascendance est inconfortable. C’est le fait colonial qui est au fondement de son existence et la manière dont il fut exploité, au profit de la mère-patrie et de ses colons, a encore des conséquences majeures, sur le plan humain et économique.

Tableau 1.1 Comparaison de la taille des empires coloniaux et des outre-mers actuels (en milliers de km²)

| 1880 | 1913 | 1938 | 2020
Royaume-Uni | 22 741 | 32 334 | 33 612 | 18
France | 728 | 9 693 | 12 106 | 120
Pays-Bas | 421 | 2 066 | 2 072 | 1
Espagne | 420 | 320 | 320 | 7
Portugal | 190 | 822 | 2 110 | 3
Danemark | 2 271 | 2 271 | 2 166 | 2 166
Allemagne | 0 | 2 953 | 0 | 0
Belgique | 0 | 2 350 | 2 404 | 0
Italie | 0 | 2 020 | 3 425 | 0
États-Unis | 0 | 328 | 328 | 52
Japon | 0 | 296 | 299 | 0

Source : ETEMAD B., 2000, La possession du monde. Poids et mesures de la colonisation, Bruxelles, Éditions Complexe, complété par l’auteur.

Si la FOM ne représente donc plus que le centième de l’empire colonial des années 1930, il faut remarquer le caractère particulièrement dépréciatif des qualificatifs de « miettes » ou de « confetti » pour nommer parfois cet outre-mer aujourd’hui, alors que la Guyane a la taille de l’Autriche ou de la région Nouvelle-Aquitaine et la Nouvelle-Calédonie celle de la Slovénie (figure 1.1). Il ne viendrait aujourd’hui à l’esprit d’aucun homme politique de qualifier de la sorte ces deux États de l’Union européenne (UE), alors même qu’ils ne couvrent à eux deux que 2,5 % de son territoire. La Réunion, avec 866 000 habitants, est plus peuplée que la Haute-Savoie, le Haut-Rhin ou le Maine-et-Loire. Le poids démographique de la Martinique ou de la Guadeloupe est l’équivalent de celui du Tarn, de la Haute-Vienne ou des Deux-Sèvres. L’assimilation de la FOM à des résidus de l’empire colonial et l’analogie avec de petits débris ou des bouts de papier insignifiants et colorés traduisent un mépris ou une méconnaissance vis-à-vis de l’outre-mer. On peut y voir aussi une forme de nostalgie inconsciente d’un « temps béni des colonies » et d’une grande France « bienfaitrice et généreuse » qui rayonnait sur le monde. N’oublions pas que le Parlement français a adopté une loi, le 23 février 2005, prescrivant d’enseigner « le rôle positif de la présence française outre-mer, notamment en Afrique du Nord ».

Figure 1.1 Comparaison de la taille des collectivités ultramarines à celle de la Nouvelle-Aquitaine

Source : conception C. Blondy.

Un regard depuis le centre

Si « Outre-mer » est un toponyme, il faut admettre que la FOM est un lieu bien étrange, éparpillé à travers le monde. Sa logique spatiale n’est pas aréolaire mais réticulaire. C’est donc un réseau, mais fortement radial et peu concentrique. Il dessine une étoile, avec en son centre la Métropole, qui continue de dominer et d’organiser l’ensemble. Presque tous les regards sont tournés vers elle et faiblement vers les autres entités ultramarines, qui sont plus perçues comme des concurrentes voire comme des adversaires, que comme des alliées. Les antagonismes et les jalousies sont innombrables, car chacune cherche à obtenir le maximum de bénéfices de sa relation avec la Métropole, aux dépens des autres. Les forces centrifuges sont très présentes : la bi-départementalisation de La Réunion (la « bidep’ ») a animé le débat politique sur cette île à la fin des années 1990. Il s’agissait de couper ce DROM en deux, avec Saint-Denis pour chef-lieu du Nord et Saint-Pierre-de-La Réunion pour le Sud. Les « Îles du Nord » de la Guadeloupe (Saint-Martin et Saint-Barthélemy) s’en sont détachées en 2007. Martinique et Guadeloupe sont deux vieilles rivales.

Les exemples abondent d’institutions qui ont éclaté par le fait qu’elles étaient situées sur plusieurs collectivités. Ainsi, l’université française du Pacifique (UFP), établissement bipolaire créé en 1987 et dont le siège était à Tahiti, a été scindée en deux universités indépendantes douze ans plus tard, avec les créations de l’université de la Polynésie française (UPF) et de l’université de la Nouvelle-Calédonie (UNC). À plus de 4 000 km de distance, séparées par la ligne de changement de date et fonctionnant sur deux calendriers opposés (austral en Nouvelle-Calédonie, boréal en Polynésie française), l’UPF a souffert d’un développement incohérent reposant sur une organisation défaillante [Rapport public de la Cour des comptes, 2000, p. 197-211]. À ces handicaps et errements s’est rajoutée la localisation dans deux collectivités très différentes culturellement et économiquement. Créée en 1973, l’académie des Antilles et de la Guyane n’a tenu que 24 ans, partagée en trois académies en 1997. Plus édifiant encore est le destin de l’université des Antilles-Guyane (UAG), qui a vu le jour au début des années 1980 et qui a constitué un trinôme (Martinique, Guadeloupe et Guyane) totalement dysfonctionnel, avec un pôle guyanais qui est toujours resté en marge des décisions prises aux Antilles. Outre cette inégalité de moyens, est venue se greffer une compétition entre les pôles guadeloupéen et martiniquais, avec une duplication des formations, alors qu’au départ celui-ci s’était spécialisé dans les lettres et sciences humaines pendant que celui-là proposait des formations de droit et d’économie. Une telle situation a alimenté les revendications d’indépendance du pôle guyanais, qui ont abouti en 2015 à la création d’une unité de plein exercice en Guyane, l’université de la Guyane. Ce départ de l’UAG n’a pas apaisé les tensions entre les deux pôles antillais et les séparatismes revendiqués. L’université des Antilles (UA) comprend désormais deux pôles autonomes, qui dépendent de deux recteurs sur deux territoires aux statuts juridiques désormais différents, et sur lesquels nous reviendrons. Le risque désormais est une autonomisation totale des pôles, soit une partition de l’UA, en raison des graves tensions qui existent toujours entre les deux (Rapport d’information parlementaire enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 22 janvier 2020).

Force est de reconnaître que, pour un Martiniquais ou un Tahitien, la FOM est abstraite. Elle ne renvoie à aucune identité ou solidarité. Quand Air Austral ouvre, en 2009, un vol Réunion-Sydney-Nouméa, il y en a en Nouvelle-Calédonie qui s’inquiètent d’une arrivée massive de Réunionnais, qui viendraient s’installer sur le territoire, et le font savoir en manifestant. Les Mahorais s’intègrent difficilement à La Réunion, comme le montre le Conseil économique, social et environnemental régional (CESER) en 2010. Ils se sentent rejetés et jugent les Réunionnais hostiles. Leur condition n’est guère meilleure que celle de la population immigrée en Europe. Plusieurs décennies après leur installation en Nouvelle-Calédonie, les Wallisiens et Futuniens (cf. infra) constituent toujours une communauté à part, au point de former désormais une troisième force politique, entre indépendantistes et non-indépendantistes, avec l’arrivée au congrès de L’Éveil océanien en 2019, représentant cette communauté dont le poids démographique ne cesse de croître. Ce parti est devenu faiseur de rois en permettant l’élection de l’indépendantiste Roch Wamytan à la tête du congrès le 24 mai 2019, tandis que trois de ses quatre élus à la province Sud avaient, quelques jours plus tôt, aidé à l’élection de Sonia Backès, tête de liste de l’Avenir en confiance, à la présidence de la province Sud. Au sein des établissements, les jeunes de communautés différentes se côtoient difficilement, voire s’affrontent physiquement. En attestent les bagarres toujours régulières entre Kanak et Wallisiens-Futuniens, résonance du conflit meurtrier qui a eu lieu en 2001-2002 entre la tribu de Saint-Louis et le lotissement voisin de l’Ave Maria, habité par plusieurs centaines de Wallisiens et Futuniens, et qui s’est soldé par le déplacement forcé de ces derniers. Ainsi, aux portes de Nouméa, la conclusion violente de cette difficile cohabitation entre ces communautés océaniennes a pu être qualifiée d’« épuration ethnique » par certains.

L’outre-mer est une « définition exogène » comme le dit très justement François Garde [2018, p. 16], bien étrangère à ceux qui en sont originaires et qui y vivent. En fait, l’outre-mer est à la France ce que la province est à Paris. On est Provençal, Breton, Alsacien ou Auvergnat, mais c’est par un séjour à Paris et/ou en adoptant le regard du centre qu’on se rend compte qu’on est un Provincial. Se dire « Ultramarin » ou « Provincial » participe du même processus de centrage, et si la Métropole permet à l’outre-mer de prendre conscience de lui-même, elle crée également une identité chimérique que certains rejettent, tel Patrick Chamoiseau, écrivain martiniquais réfléchissant à la créolité et ayant reçu le prix Goncourt en 1992 pour son roman Texaco (encadré).

Patrick Chamoiseau n’est pas un Ultramarin

« Pour moi l’année des Outre-mer est une absurdité totale. D’abord je ne suis pas un “Ultramarin”, et je refuse cette idée que l’on puisse mettre des peuples différents, avec tant de richesses, de potentialités, de pensées et de destins différents, dans un simple “Outre-mer”. Par ailleurs, dans le mot Outre-mer, on installe la notion de centralité d’une métropole, c’est-à-dire l’irresponsabilité collective de tous ces pays qui ne peuvent pas décider et qui ne sont que des périphéries. Quand on met tout le monde dans le même sac, on nie la diversité de ces peuples, de ces nations et de ces visions du monde. Il faut donc absolument rejeter les termes d’Outre-mer et d’Ultramarin.

On voit bien que la situation est malsaine. Pourquoi les peuples dits d’Outre-mer ne sont-ils pas connus en France ? Car c’est cela l’idée. Les Français ne connaissent pas les peuples d’Outre-mer, donc on va les prendre comme à l’exposition coloniale et on va les agiter pour dire “voilà les peuples d’Outre-mer”. Pourquoi ne les voit-on pas ? C’est simplement parce qu’ils sont dans l’irresponsabilité collective. Et lorsqu’un peuple ne rayonne pas, qu’il n’est pas en relation avec le monde, qu’il ne dispose pas de sa souveraineté ou de sa pleine responsabilité dans les modalités de son destin, ce peuple est nécessairement invisible.

Donc vous avez actuellement une République qui se dit une et indivisible qui ne reconnaît que des populations, et qui ne reconnaît pas des nations, des peuples, et ne reconnaît pas le plus souvent les langues qui sont parlées dans ces pays-là. Ces peuples sont donc devenus anesthésiés et invisibles. […] Je ne me reconnais pas dans cette idée de l’Outre-mer et je refuse absolument de m’inscrire dans ces manifestations. Restituer à ces peuples leur responsabilité, leur permettre de rayonner dans leur berceau géographique, d’assurer leur relation au monde, et là nous verrons que l’on n’aura pas besoin de les montrer dans des expositions coloniales d’un nouveau genre. Nous sommes des pays, des peuples et des nations exactement comme Haïti, Cuba, Trinidad, la Jamaïque… Ce sont des entités singulières. Parler d’Outre-mer, cela n’a pas de sens. »

Source : Interview pour France Info en décembre 2012.

Dans l’outre-mer, le centre est incarné par le Métropolitain, qu’on appelle « Métro » ou « Zoreil’ » généralement, parfois contracté en « Zor », mais aussi « Mzungu » à Mayotte, « Farani » ou « Popa’a » en Polynésie française, « Papalagi » à Wallis. Comme le Parisien en Province, il cristallise les rancœurs par sa morgue. On est exaspéré par son assurance, par le fait qu’il croit tout savoir. On lui reproche de bloquer la promotion sociale et la carrière de l’autochtone dans l’administration. Il est accusé de prendre les postes de direction qui devraient leur revenir. Il focalise les moqueries sur sa naïveté, tombant souvent dans le piège de l’exotisme, sa méconnaissance d’un monde qu’il ne comprendra jamais et on lui rappelle fréquemment qu’il ne peut réellement saisir la société qui l’accueille car il n’en est pas originaire. C’est celui qui n’est que de passage et qui ne fait qu’effleurer l’outre-mer. Le Métropolitain est en fait la figure inversée de l’Ultramarin. La critique de Patrick Chamoiseau pourrait être reprise par un certain nombre d’entre eux à l’identité provinciale affirmée et contestant également la centralité parisienne.

Comment dépasser ce jeu de miroir entre centre et périphéries ? Comment nommer l’outre-mer sans un point de vue métropocentré ? Le chercheur est bien embarrassé à l’heure des post-colonial studies. Si FOM ou « outre-mer français » ne trouveront pas grâce à leurs yeux, la « France du lointain », plus poétique et titre d’un dossier sur l’outre-mer publié par la Documentation française en 1992 [VIGNERON et al., 1992], n’est pas non plus satisfaisant car cette notion d’éloignement fait également référence à la Métropole. Quant à « France exotique », il est encore moins recevable, cantonnant ouvertement l’outre-mer à une altérité folklorique et les Ultramarins à des populations primitives ou idéales. À la suite du Canard enchaîné, qui avait intitulé son dossier Les Cocotiers de la République [1996, no 59], pour évoquer les turpitudes de la vie politique et économique ultramarines, nous avions titré audacieusement notre livre sur le tourisme en outre-mer Les Cocotiers de la France [GAY, 2011]. Il ne s’agissait pas d’une provocation renvoyant au « bon vieux temps des colonies », mais de révéler la crise profonde du tourisme ultramarin et la désinternationalisation de ces destinations souvent réduites à des plages de sable blanc et à des lagons bleu turquoise. Il faut dire que le cocotier renvoie à une anthropologie pittoresque et coloniale, qu’on retrouve dans des expressions comme « secouer le cocotier », « gagner le cocotier » ou « monter au cocotier ». Le cocotier serait donc lui aussi peu fréquentable, même s’il est utilisé à Tahiti pour évoquer les rumeurs, colportées par « Radio Cocotier ».

Il est en conséquence bien difficile de nommer d’une manière politiquement correcte cette France éparse et dispersée à travers le monde.

Des éloignements

Dans « outre-mer » il y a l’idée de distance et d’altérité. La Corse n’est pas outre-mer, trop proche. « Outre-mer » renvoie à l’au-delà de quelque chose d’immense, plus distant et plus indéfinissable que ce qui est « outre-monts » ou « outre-Atlantique ». L’éloignement est donc au cœur de notre sujet, mais celui-ci est multiple. Il y a sa dimension simplement kilométrique. Saint-Pierre-et-Miquelon, le plus proche, est à 4 300 km de Paris ; les Antilles françaises à près de 7 000 km ; La Réunion à plus de 9 000 km ; les collectivités françaises du Pacifique à plus de 16 000 km. Il y a aussi sa composante latitudinale avec l’exotisme des tropiques et le mystère de l’hémisphère austral associé au mythe des Mers du Sud. Cette extension se traduit par des écosystèmes bien différents de la Métropole sur lesquels nous reviendrons. Il y a également sa composante longitudinale, avec cette France sur laquelle « le soleil ne se couche jamais ». Si la Russie est le pays qui compte le plus de fuseaux horaires contigus, la France est celui qui en a le plus grand nombre (13 en hiver et 14 en été), devant la Russie et les États-Unis qui en ont 11. La moitié des fuseaux français est dans le Pacifique, de part et d’autre de la ligne de changement de date, qui fait que Nouméa et Papeete ne peuvent travailler de concert que quatre jours par semaine.

Les heures légales françaises

TU* – 10 h : archipels de la Société, des Australes et des Tuamotu (Polynésie française)

TU – 9 h 30 : archipel des Marquises (Polynésie française)

TU – 9 h : îles Gambier (Polynésie française)

TU – 8 h : Clipperton

TU – 4 h : Guadeloupe, Martinique, Saint-Martin et Saint-Barthélemy

TU – 3 h : Guyane

TU – 3 h (hiver) ou – 2 h (été) : Saint-Pierre-et-Miquelon

TU + 1 h (hiver) ou + 2 h (été) : Métropole

TU + 3 h : Mayotte

TU + 4 h : Réunion, îles Éparses et Crozet (TAAF)

TU + 5 h : îles Kerguelen, Saint-Paul et Amsterdam (TAAF)

TU + 10 h : Terre-Adélie (TAAF)

TU + 11 h : Nouvelle-Calédonie

TU + 12 h : Wallis-et-Futuna

*TU : temps universel

Source : élaboration de l’auteur.

Ces deux composantes se combinent pour engendrer de redoutables problèmes de synchronisation à plusieurs pas de temps dans un État encore trop centralisé. Si le décalage horaire ne posait pas de problème tant que les transports étaient lents et les télécommunications inexistantes, il n’en va plus de même aujourd’hui. La synchronisation de certaines procédures ou épreuves à l’échelle de l’ensemble de la France, qu’ils s’agissent des élections présidentielles ou des concours nationaux, est source d’étonnement et d’aménagements. Ainsi les candidats aux Certificats d’aptitude à l’enseignement secondaire (CAPES) et aux agrégations composent en pleine nuit dans les centres d’examen de Nouméa et de Tahiti. En contrepartie, il suffit qu’un cyclone approche ou affecte une collectivité ultramarine pour que les épreuves soient reportées sur tout le territoire national. C’est ce qui s’est produit le 10 avril 2017, lorsque le cyclone Cook a touché la Nouvelle-Calédonie, qui n’avait pas connu de phénomène météorologique aussi violent depuis Erika en 2003. Il n’est pas si loin le temps où, pour ne pas donner le résultat des élections présidentielles, les habitants de la Polynésie française étaient privés d’informations à la radio ce jour-là, puisque les bureaux de vote ouvraient au moment des premières estimations, eu égard aux douze heures de décalage horaire. Mais l’usage grandissant du téléphone, puis d’internet, a rendu inefficace ce silence radio. Depuis l’élection présidentielle de 2007, ce vote est avancé d’une journée dans les collectivités ultramarines à l’ouest de la Métropole afin que les électeurs ne connaissent pas le résultat avant d’aller voter. Cette désynchronisation répond notamment à la démobilisation de l’électorat, connaissant le résultat avant de glisser son bulletin dans l’urne.

À l’échelle de l’année, le choix du calendrier scolaire pour les collectivités de l’hémisphère sud témoigne d’une volonté ou pas de synchronisation avec la Métropole. Il a donné lieu à d’innombrables débats et plusieurs solutions en fonction de leur localisation et des souhaits des acteurs impliqués. Au-delà de l’intérêt des enfants, la question est fortement politisée, les partis autonomistes ou indépendantistes étant les plus enclins à proposer un calendrier opposé à celui de la Métropole. En Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie, le calendrier scolaire est déterminé localement par l’autonomie dont jouissent ces deux territoires, le système éducatif relevant de leur champ de compétence. Mais bien avant les statuts issus des accords de Matignon (1988) et Nouméa (1998), la Nouvelle-Calédonie avait opté pour une année scolaire inversée, correspondant au rythme de l’hémisphère austral, avec une rentrée en février et des « grandes vacances » débutant en décembre, donc en été, durant la saison chaude et humide. Ce choix, s’il est en cohérence avec les conditions climatiques, n’est pas sans poser des problèmes d’organisation. Ainsi, les enseignants venant de Métropole mis à disposition de la Nouvelle-Calédonie, s’ils arrivent désormais pour la rentrée, doivent quitter leur poste métropolitain en cours d’année, alors que les lycéens, qui passent leur baccalauréat en décembre, doivent patienter neuf mois s’ils veulent suivre des études supérieures en Métropole. Certains entrent à l’université de la Nouvelle-Calédonie, en attendant leur départ, d’autres, qui en ont les moyens, en profitent pour faire des séjours linguistiques en Australie ou en Nouvelle-Zélande. Enfin, quelques-uns s’inscrivent dans les universités de ces deux pays. Ce système, en dépit de ces défauts, n’a pas été remis en cause depuis longtemps. Le même calendrier est appliqué à Wallis-et-Futuna, collectivité très liée à la Nouvelle-Calédonie.

En revanche, la Polynésie française et La Réunion ont opté pour un calendrier boréal, avec une année qui débute en août et des vacances de fin d’année durant l’hiver, en juillet, pour se caler sur le rythme métropolitain. Il y a toutefois une prise en compte partielle des contraintes climatiques, puisqu’en Polynésie française les élèves sont en vacances de la mi-décembre à la mi-janvier alors qu’à La Réunion ils le sont des fêtes de fin d’année à la fin du mois de janvier. Ces choix répondent à des intérêts contraires et c’est à La Réunion que le débat a été le plus vif. On peut remarquer dans ce DOM que plus la relation à la Métropole s’est renforcée, avec des échanges facilités, et moins on a pris en compte les contraintes de la saison chaude, quand bien même une petite minorité d’établissements a des salles climatisées. Jusqu’en 1960, les vacances débutaient avant la Noël pour s’achever en mars. La création de l’académie de La Réunion, en 1984, marque un basculement avec un grignotage des vacances en février, pour compenser l’allongement des vacances d’hiver. On voit ici que l’intérêt des élèves est passé au second plan au profit d’une synchronisation avec la Métropole, ce qu’a souvent dénoncé le Parti communiste réunionnais (PCR).

L’outre-mer est donc associé à l’éloignement, mais celui-ci s’est sensiblement réduit avec la contraction de l’espace-temps. En 1887, on mettait 45 jours pour aller en Nouvelle-Calédonie au départ de la Métropole. Il fallait une dizaine de jours dans les années 1920 pour se rendre de Bordeaux à la Guadeloupe. L’éloignement et la lenteur de la navigation maritime sont tyranniques : la surrémunération actuelle des fonctionnaires en FOM (cf. infra) découle du grand isolement des colonies. Aujourd’hui, seulement 8 heures sont nécessaires pour gagner les Antilles de Métropole et moins de 24 heures pour aller de Paris à Nouméa, un voyage jugé encore beaucoup trop long (figure 1.2). Cette distance a un coût. En 1953, l’aller-retour Nouméa-Paris correspond à 9 mois de salaire d’un ouvrier ; seulement à un SMG (Salaire minimum garanti) aujourd’hui. Malgré cette réduction, ces voyages restent onéreux et une logique de continuité territoriale, qu’on devrait rebaptiser « continuité nationale » puisqu’elle ne porte que sur les liaisons avec la Métropole, a été mise en place et a évolué au gré de la générosité des gouvernements et des collectivités locales. Les Ultramarins bénéficient depuis 2003 de ce soutien à la mobilité avec des tarifs aériens réduits vers la Métropole, avec l’Aide à la continuité territoriale (ACT), hormis dans les collectivités françaises du Pacifique qui ont leur propre dispositif. En 2017, une continuité territoriale numérique (CTN) a été lancée. Concernant les cinq DOM, Saint-Pierre-et-Miquelon, Saint-Martin et Saint-Barthélemy, elle vise à améliorer la qualité de service des utilisateurs d’Internet et à provoquer un choc de capacité par une aide aux opérateurs.

Figure 1.2 La contraction de l’espace-temps entre la Métropole et la Nouvelle-Calédonie

Source : GAY J.-Ch., 2012, Atlas de la Nouvelle-Calédonie, IRD-congrès de la Nouvelle-Calédonie.

L’écoute de la radio provoque un rapport équivoque à l’heure et une forme de schizophrénie, car l’appartenance et l’éloignement à la Métropole sont sans cesse rappelés, avec France Inter ou France Info diffusés en direct et en continu, ou ces décrochages sur certaines radios privées pour les informations d’Europe 1 ou de RTL. Ainsi à Tahiti, vous avez le loisir en vous levant le dimanche matin de tout savoir des retours dominicaux des Franciliens et du bouchon de Rocquencourt, tandis qu’aux Antilles ou en Guyane le journaliste vous dira « Bonsoir » à l’heure de la sieste. Vous connaîtrez tout des chutes de neige qui bloquent les routes dans votre habitacle climatisé sur la route des plages… Ce décalage fait partie du quotidien ultramarin et le changement d’heure en Métropole donne deux fois par an l’impression de s’en éloigner ou de s’en rapprocher un peu.

Une fascination pour les îles

Quand on pense à l’outre-mer, on voit des îles. Et pour cause, hormis la Guyane, parfois assimilée abusivement à une île entre forêt amazonienne et océan, la FOM est constituée d’une multitude d’îles. Il n’est pas aisé d’en connaître le nombre, la distinction entre îles et îlots étant confuse. La Polynésie française porte bien son nom avec environ 120 îles et les évoque dans son hymne (encadré ci-dessous). Toutes les autres collectivités en ont moins d’une dizaine.

L’hymne de la Polynésie française (traduction française)

« Mon pays est né de Dieu

Collier d’îles multiples

Aux délicates senteurs

Reliées d’une tresse immortelle

Aujourd’hui je te loue

Voici que s’élève la voix de tes enfants

“Répands ton amour

Pour que vive Tahiti Nui” »

Elles ont été chantées d’innombrables fois, notamment par le très populaire Henri Salvador (1917-2008), d’origine guadeloupéenne, qui a largement contribué à la promotion des îles antillaises. Sa chanson Dans mon île (1958) marque un tournant, en associant les Antilles françaises au Sea, Sand and Sun, au farniente et aux vacances, ignorant totalement la dureté du labeur des travailleurs de la canne à sucre ou de la banane et les luttes sociales qui débouchent sur des émeutes et des grèves sanglantes en 1959 et 1961 (cf. infra). Cette chanson n’est pas pour rien dans les clichés surannés qui vont par la suite forger l’image de ces îles et coller à la peau des Antillais.

Dans mon île (extrait)

« Dans mon île

Ah comme on est bien

Dans mon île

On n’fait jamais rien

On se dore au soleil

Qui nous caresse

Et l’on paresse

Sans songer à demain

Dans mon île

Ah comme il fait doux

Bien tranquille

Près de ma doudou

Sous les grands cocotiers qui se balancent

En silence, nous rêvons de nous. »

Source : © E. Barclay, 1958. Musique d’Henri Salvador, paroles de Maurice Pon librement adaptées d’une chanson de Harry Belafonte pour le film Island in the Sun (1957).

Par la suite, bien d’autres chansons valorisent les îles ultramarines, la plus célèbre étant Belle-Île-en-Mer (1985), un des plus grands succès des années 1980, qui évoque Marie-Galante (Guadeloupe), île d’origine de Laurent Voulzy. L’insularité y est magnifiée par la séparation renvoyant à l’inclination des continentaux pour les îles et à la surestimation récurrente des effets de la coupure maritime. Cette sensibilité est instrumentalisée par certains, car s’il n’existe pas de malédiction de l’insularité en matière économique, il est facile de mettre les maux dont souffre la FOM sur le compte de la séparation [GAY, 2016]. Cette naturalisation fréquente permet de masquer les mécanismes pernicieux à l’œuvre en FOM, spécialement en matière de formation des prix (cf. infra).

Belle-Île-en-Mer (extrait)

« Belle-Île-en-Mer

Marie-Galante

Saint-Vincent

Loin Singapour

Seymour Ceylan

Vous c’est l’eau c’est l’eau

Qui vous sépare

Et vous laisse à part. »

Source : © RCA, 1985. Musique de Laurent Voulzy, paroles d’Alain Souchon.

Chapitre 2

De l’état de colonies aux statuts à la carte

LA FOM EST ESSENTIELLEMENT LE PRODUIT des décisions initiales des colonisateurs et de l’action durable de l’État. Cet acteur démiurgique a façonné l’espace ultramarin et sa société, à partir de territoires colonisés, exploités, administrés, et de populations qu’il a asservies, déplacées, spoliées, brutalisées, décimées. Sa relation à celles-ci a heureusement fortement évolué et la subordination s’est transformée en une compréhension, parfois ambiguë, entre fraternité et mépris. Ainsi, de l’époque coloniale à aujourd’hui, les transformations ont été profondes, avec l’accès à la souveraineté de 99 % de l’immensité coloniale et de nouvelles relations mises en place avec celles qui sont restées françaises. Parce que le lien à la Métropole est fondamental pour comprendre les différentes entités de la FOM, il est indispensable d’aborder la question des statuts, qui est au fondement de leur fonctionnement et de leur dynamique. La forme qu’a prise cette relation a très nettement évolué depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale. La sujétion a laissé place à l’assimilation ou à des degrés variés d’autonomie, avec rarement des retours en arrière. Depuis deux décennies, une forme d’individualisation du lien à la Métropole est à l’œuvre : la FOM est devenue un laboratoire juridique et institutionnel de la République française.

Grandeur et déclin de l’empire colonial français

Le premier empire colonial

C’est avec François Ier que débute l’histoire coloniale française, timidement. Jacques Cartier prend possession de Saint-Pierre-et-Miquelon en 1536, au retour de son deuxième voyage au Canada. Le premier véritable homme d’État français d’esprit colonial est l’amiral Coligny, qui pense fonder des lieux de refuge ultramarins pour les protestants, mais les installations en baie de Rio de Janeiro et en Floride, dans les années 1550-1560, se soldent par des échecs et ne laissent aucunes traces. L’année 1626 marque le début d’une période de conquêtes, avec l’arrivée de Richelieu au poste de « grand maître, chef et surintendant général de la navigation et commerce de France ». Pour le cardinal, la politique coloniale cherche avant tout à affaiblir les rivaux espagnols, anglais et hollandais. Sous son patronage, des financiers français fondent la Compagnie des îles d’Amérique, qui organise la colonisation de la Guadeloupe et de la Martinique en 1635. Négligées par les Espagnols, il n’est pas difficile de s’en emparer, contrairement à Saint-Martin où, en 1648, Hollandais et Français signent un traité pour se partager l’île [MONNIER, 1983]. En regard à la Martinique et à la Guadeloupe, le développement de la Guyane reste très limité et se réduit à la région de Cayenne. Il faut attendre 1709 et l’action des jésuites pour que des missions soient créées à l’extérieur de l’île de Cayenne et ce n’est qu’en 1725 que le poste de l’Oyapock est réoccupé. Dans l’océan Indien, Hollandais et Français partagent sans grande rivalité les trois îles inhabitées des Mascareignes : Mauritius (Maurice) en 1598 pour les premiers ; La Réunion (nommée d’abord Mascarhène, puis île Bourbon) et Rodrigues, respectivement en 1638 et 1642 par les seconds.

Malgré les pertes enregistrées au traité d’Utrecht signé entre les royaumes de France et de Grande-Bretagne (1713), ce premier empire colonial français comprend, outre les quatre DOM actuels et Saint-Pierre-et-Miquelon, les pays du Saint-Laurent et les Lacs, la Louisiane, la moitié de Saint-Domingue, Rodrigues, des établissements au Sénégal et des comptoirs en Inde. France et Royaume-Uni se livrent une lutte acharnée à partir de 1755 (guerre de Sept Ans), qui s’achève par une victoire britannique et par le traité de Paris en 1763. La France doit abandonner ses terres d’Amérique du Nord, mais recouvre néanmoins la Martinique et la Guadeloupe. En 1784, la France cède Saint-Barthélemy à la Suède en échange de privilèges commerciaux dans l’important port de Göteborg. De 1793 à 1815, les possessions d’outre-mer connaissent à nouveau une histoire mouvementée. Les Britanniques occupent à plusieurs reprises les îles antillaises, leur pression sur les Mascareignes est permanente. Ils s’emparent de l’île Rodrigues en 1809 et administrent La Réunion de 1810 à 1815. En Guyane, les Portugais, aidés des Anglais, prennent Cayenne en 1809 et occupent la colonie durant huit ans. Les traités de Paris de 1814 et 1815 restituent à la France ses possessions de 1792, à l’exception de Tobago, Sainte-Lucie, Maurice, Rodrigues et les Seychelles. Le domaine colonial est réduit et ruiné. Cette appropriation nécessite peu d’hommes. Vers 1760, la communauté d’origine européenne installée à Saint-Pierre-et-Miquelon, en Guyane, en Martinique, en Guadeloupe et à La Réunion ne compte au total que 30 000 personnes environ.

Le second empire colonial

La seconde phase de la colonisation se produit au XIX esiècle, durant lequel la France s’approprie des terres sur tous les continents, mais sans véritable doctrine coloniale. Seuls quelques dirigeants ont des idées conductrices, tel Guizot avec sa politique peu expansionniste des « points d’appui », c’est-à-dire des ports pour les marines de guerre et de commerce françaises. Pour l’armée, l’expédition d’Alger en 1830 constitue un galop d’essai. Elle est un acteur majeur de l’expansion coloniale, à l’instar de l’Église catholique qui se livre à un combat tenace contre les missionnaires protestants, parfois en précédant les troupes. Du reste, la protection des missions catholiques sert souvent de prétexte à une intervention. En Afrique, en Extrême-Orient, dans les océans Indien et Pacifique, la France s’agrandit de toute part. À la veille de la Seconde Guerre mondiale, elle possède le deuxième plus vaste empire colonial (tableau 1.1, p. 17).

Si l’achat de Mayotte en 1841, entériné par Louis-Philippe en 1843, ne pose pas de gros problèmes et permet à la flotte de disposer d’un bon mouillage puisque l’île a un grand lagon, contrairement aux autres îles comoriennes, ce qui explique qu’elles ne sont colonisées que plusieurs décennies plus tard, il en est tout autrement dans le Pacifique. À la différence des conquêtes du XVI e et XVII e siècle, les populations résistent souvent et le danger vient plus de l’intérieur de ces colonies que de l’extérieur. On le constate très vite dans le Pacifique oriental, avec la guerre franco-tahitienne de 1844 à 1846 et la guerre des Îles Sous-le-Vent de 1888 à 1897, ou en Nouvelle-Calédonie avec la révolte kanak de 1878-1879.

L’installation de la France dans ces contrées lointaines tient du souhait de se doter de points d’escale et suit une période d’explorations et de premiers contacts. Magellan aurait approché Puka Puka (Polynésie française) en 1521, alors que l’Espagnol Mendaña atteint les Marquises en 1595, suivi par Queirós, qui traverse les Tuamotu dix ans plus tard. Il faut attendre 1767 pour que les îles de la Société ne soient enfin connues, avec le Britannique Wallis à Tahiti, suivi par Bougainville en 1768 et Cook en 1769. C’est lors de sa deuxième circumnavigation que son expédition découvre la Nouvelle-Calédonie en 1774. Il baptise cette nouvelle terre « New Caledonia », parce qu’elle lui rappelle l’Écosse. Ce sont d’autres Britanniques et des Français (Hunter, Raven, Kent, La Pérouse et d’Entrecasteaux) qui achèvent le travail d’exploration de la Grande Terre. À partir de la fin du XVIII e siècle, l’océan Pacifique devient le siège d’un commerce actif. La chasse à la baleine prend son essor dans les années 1820 et les navires font ainsi relâche à Lifou et Maré. D’autres bateaux sont à la recherche du bois de santal. Marins et aventuriers anglo-saxons, appelés traders, s’installent sur place, prenant femmes, fondant les premières familles métisses et organisant les échanges entre les Kanak et les navires.

C’est la Nouvelle-Zélande qui intéresse tardivement la France, une communauté française y est installée, mais le Royaume-Uni, par le traité de Waitangi en 1840, en prend possession. Il faut donc chercher ailleurs. L’amiral Dupetit-Thouars choisit les îles Marquises et les annexe sans difficultés en 1842. Toutefois, très vite, cet archipel est délaissé au profit de Tahiti, où il y a de plus en plus d’Européens. La dynastie des Pomare y règne et après l’acceptation d’un protectorat en 1842, les relations s’enveniment entre les autorités françaises et la reine Pomare IV, conduisant à un conflit qui dure plus de deux ans et qui se solde par l’acceptation définitive du protectorat. En dehors des Îles du Vent, la présence française est très discrète. Il faut, par exemple, attendre 1864 pour que l’administration ne s’installe au Tuamotu et la défaite de 1870 n’arrange rien. La France laisse échapper à ce moment-là un certain nombre d’îles, telles les Cook, les Hawaï ou l’île de Pâques. Toutefois et non sans mal, les Établissements français d’Océanie (EFO) – rebaptisés Polynésie française en 1957 – regroupent au début du siècle dernier quatre archipels (Société, Tuamotu-Gambier, Marquises et Australes). C’est souvent par crainte d’une appropriation étrangère que les gouvernements français se décident à agir. Les visées allemandes sur les Îles Sous-le-Vent à la fin des années 1870 amènent à leur annexion. Pour Rapa, où en 1867 la Panama-New Zealand and Australian Mail Royal Company a installé une station de ravitaillement, les ambitions britanniques sont d’en faire une base navale importante. C’est en 1881, alors que le projet de percement du canal de Panama est relancé et que l’île se trouve sur la route entre le canal et la Nouvelle-Zélande, que la France décide de l’annexer, au grand désarroi des Britanniques qui tentent d’obtenir sa cession contre l’abandon des Nouvelles-Hébrides à la France.

S’il avait été question, un temps, d’installer une colonie pénitentiaire aux Marquises, le projet n’avait pas abouti. La prise de possession de la Grande Terre néo-calédonienne en 1853 est la première étape de l’accomplissement de ce dessein, alors que pour l’Île des Pins, appropriée la même année, il s’agit aussi de contrer les Britanniques, qui voulaient installer une station charbonnière sur la route Sydney-Panama. Le chef-lieu de cette nouvelle colonie prend le nom de Port-de-France, rebaptisé en 1866 Nouméa. Au milieu des années 1860, les Îles Loyauté sont annexées. Entre les Français et les Mélanésiens, la méfiance s’instaure rapidement. La colonisation terrienne provoque l’opposition de certains chefs autochtones, insurrections et expéditions militaires punitives. La révolte de 1878-1879 fait un millier de morts, dont 200 Européens et 800 Kanak, 1 500 autres sont déportés, majoritairement dans les îles Belep (cf. infra) et à l’Île des Pins. Après un répit dans le processus de spoliation, le « grand cantonnement », entre 1897 et 1903, réduit l’espace foncier kanak à seulement un huitième de la superficie de la Grande Terre [SAUSSOL, 1979 et DAUPHINÉ, 1989]. Une rigoureuse séparation des systèmes scolaires les cantonne aux « écoles indigènes », qui n’offrent pas d’accès à l’enseignement secondaire et supérieur et qui se contentent de quelques rudiments d’écriture, de lecture et de calcul [SALAÜN, 2005 et 2013]. Il faut attendre 1962 pour voir le premier Kanak obtenir le baccalauréat (cf. infra). Il faut attendre Jacques Iékawé (1946-1992), bachelier en 1964 et diplômé de l’Institut d’études politiques de Bordeaux en 1969, pour voir un Kanak devenir haut fonctionnaire dans les années 1980.

Le protectorat de la France sur Wallis-et-Futuna, en 1887, est beaucoup moins conflictuel. Il faut dire que la présence française est discrète avec un « résident » à Wallis dont le rôle sur ces îles se limite aux affaires extérieures. Entre la grande influence des missionnaires et le pouvoir des trois rois, l’administration française a longtemps du mal à trouver sa place dans ce lieu à l’écart du monde, qui attendra 1931 pour qu’une liaison maritime régulière le relie à la Nouvelle-Calédonie et pour voir circuler la monnaie française, en remplacement de la piastre chilienne, de la livre britannique et du dollar étatsunien utilisés par les commerçants étrangers pour acheter le coprah. La France reste à l’écart de la colonisation du Pacifique central, partie diplomatique qui se joue entre les Allemands et les Britanniques à la fin du XIX e siècle.

On peut remarquer que de nombreuses villes ou régions métropolitaines sont devenues françaises plus tardivement que certaines colonies, par exemple le Roussillon (1659) ou la Franche-Comté après Saint-Pierre-et-Miquelon, la Martinique, la Guadeloupe et La Réunion ; Strasbourg (1681) ou la Corse (1768) après la Guyane ; le comté de Nice ou la Savoie (1860) après Mayotte, la Nouvelle-Calédonie et l’archipel des Marquises (tableau 2.1).

Dans cette seconde phase d’appropriation, ce sont des civilisations très éloignées de l’Occident qui sont colonisées. Dès les premiers contacts, les Français, mais aussi d’autres Occidentaux, introduisent dans ces milieux exotiques, en plus de l’alcool, des microbes ou des virus allogènes à l’origine d’épidémies meurtrières (rougeole, variole, grippe, etc.) ou de pathologies dégénératives du type tuberculose ou syphilis. Il faut ajouter à cela la désespérance de populations vaincues par le colonisateur et dont les modes de vie sont chamboulés. À l’exception de Wallis-et-Futuna, qui échappe à ces fléaux par son isolement, le bilan démographique est catastrophique au point que certains, sur place à la fin du XIX e siècle, prédisent la disparition des Polynésiens ou des Kanak, particulièrement vulnérables à l’instar des Indiens de la Caraïbe. En un siècle, le nombre de Tahitiens s’est contracté des deux tiers ; celui des Kanak de plus d’un tiers entre 1860 et 1910. Le renouveau démographique intervient au XX e siècle.

Tableau 2.1 Dates de quelques rattachements à la France de provinces métropolitaines et des principales prises de possession de la FOM

Nom des terres conquises
Date de la prise de possession

Bretagne
1532

Saint-Pierre-et-Miquelon
1536

Martinique et Guadeloupe
1635

La Réunion
1642

Les Saintes, La Désirade, Marie-Galante (Guadeloupe), Saint-Martin et Saint-Barthélemy
1648

Roussillon
1659

Guyane
1664

Franche-Comté
1678

Corse
1768

Mayotte
1843

Marquises (Polynésie française)
1842 (annexion)

Reste de la Polynésie française
Entre 1842 et 1889 (protectorat)
Entre 1880 et 1901 (annexion)

Nouvelle-Calédonie
1853

Savoie et comté de Nice
1860

Wallis-et-Futuna
1887

Crozet et Kerguelen, Nouvelle-Amsterdam et Saint-Paul (TAAF)
1893

Source : élaboration de l’auteur.

La FOM actuelle représente peu de chose par rapport à l’Empire qu’on glorifiait lors de l’Exposition coloniale de 1931 à Paris (figure 2.2). À ce moment-là, les possessions françaises comptent près de 70 millions d’habitants, contre 41 millions en Métropole. On en est bien loin aujourd’hui avec 2,8 millions d’habitants et environ 120 000 km². Après l’hémorragie des années 1950 et du début des années 1960, avec la décolonisation principalement de l’Indochine, de Madagascar, de l’Afrique occidentale française (AOF), de l’Afrique équatoriale française (AEF) et de l’Algérie, la France perdit encore 37 000 km² et plus de 400 000 habitants entre 1975 et 1980, avec les indépendances de la République fédérale islamique des Comores (ex-Territoire d’outre-mer des Comores amputé de Mayotte, île restée française), de la république de Djibouti (ex-Territoire français des Afars et des Issas – TFAI – et antérieurement Côte française des Somalis jusqu’en 1967) et du Vanuatu (ex-condominium franco-britannique des Nouvelles-Hébrides). Depuis quarante ans, la configuration de la FOM n’a pas varié. En revanche, les évolutions statutaires ont été considérables.

Figure 2.1 Les colonies françaises dans les années 1930 au moment de l’apogée de l’Empire

Source : compilation de l’auteur.

Entre identité et spécialité

Classiquement, on distingue en FOM les collectivités qui sont assimilées à la Métropole et les autres collectivités. Il s’agit de l’opposition, remontant à 1946, entre les DOM et les TOM. C’est une différenciation fondamentale dans la gestion par l’État de l’outre-mer avec, d’un côté, une assimilation par la départementalisation, et, de l’autre, une relation plus complexe et plus composite. Avant d’expliquer les tenants et aboutissants de cette distinction fondamentale, de son atténuation récente et de la relation de la FOM au processus de construction européenne, il est nécessaire de revenir aux débats qui se sont déroulés au moment de la Libération, période charnière.

La transition de l’Union française

Le statut des colonies évolue radicalement entre 1945 et 1958. En 1946, la Constitution de la IVe République remplace le terme d’« Empire » par « Union française », un système d’inspiration fédérale. Il est écrit dans son préambule que « la France forme avec les peuples d’outre-mer une Union fondée sur l’égalité des droits et des devoirs, sans distinction de race ni de religion ». Cette Union « est composée de nations et de peuples qui mettent en commun ou coordonnent leurs ressources et leurs efforts pour développer leurs civilisations respectives, accroître leur bien-être et assurer leur sécurité ». L’Union française comprend la France métropolitaine augmentée de ses anciennes colonies et de ses pays de protectorat. Elle regroupe des entités diverses :

– la France métropolitaine ;

– les DOM, c’est-à-dire les quatre « vieilles colonies » (Guadeloupe, Guyane, Martinique et Réunion), intégrées administrativement et juridiquement à la Métropole, et les trois départements français d’Algérie (Alger, Oran et Constantine) ;

– les TOM, soit l’AOF, l’AEF, Madagascar, les Comores, la Côte française des Somalis, les Établissements français des Indes, les EFO, la Nouvelle-Calédonie et Saint-Pierre-et-Miquelon ;

– les territoires associés sous mandat de l’ancienne Société des Nations (SDN), avec le Togo et le Cameroun français ;

– les États associés d’Indochine et sous protectorat (Maroc, Tunisie, Wallis-et-Futuna) ;

– le condominium des Nouvelles-Hébrides.

L’Union française ne constitue pas une rupture avec le système colonial de la IIIe République : l’Algérie reste rattachée au ministère de l’Intérieur ; les DOM et les TOM passent sous l’autorité du ministère de la France d’outre-mer (cf. supra) ; les protectorats sont toujours sous la tutelle du ministère des Affaires étrangères ; un ministère des États associés est créé en 1950 pour l’Indochine à la suite de l’abandon de son statut de TOM en 1949. L’idée de Léopold Sédar Senghor (1906-2001), représentant du Sénégal et rapporteur sur l’Union française à la première Assemblée constituante élue en 1945, est de faire évoluer les colonies vers une autonomie politique dans le cadre d’une communauté de nations associées. L’État multinational, que certains réclament et qui demande que les assemblées territoriales bénéficient des pouvoirs législatifs, est rejeté. On réoriente le projet dans une direction moins radicale, certains craignant que l’Union ne soit la première étape vers la sécession. De la sorte, elle s’avère équivoque et répond mal aux besoins d’émancipation. L’idée d’indépendance fait peur au colonisateur, qui n’ose ni y réfléchir ni la nommer.

L’assimilation des DOM

Il peut sembler paradoxal de constater que ce sont les terres les plus effroyablement exploitées par la Métropole qui ont cherché à être assimilées à celle-ci. Pourtant, il y a une certaine logique dans cette volonté, qui s’est exprimée à plusieurs reprises au XIX e siècle, surtout après l’abolition de l’esclavage en 1848, date à laquelle tous leurs ressortissants deviennent citoyens français, et jusqu’en 1946. Déjà, la Constitution de l’an III avait transformé les « quatre vieilles » en départements. L’expérience est éphémère.

C’est finalement la IIIe République qui introduit durablement les grands textes républicains sur l’école publique, laïque et obligatoire, les libertés syndicales, d’association et de la presse, etc. En 1884, ces colonies sont placées sous l’empire de la même législation municipale que la métropole, avec toutefois des particularités en Guyane. La loi douanière de 1892 soumet les « colonies assimilées » (« quatre vieilles », Saint-Pierre-et-Miquelon, Algérie, Indochine) au tarif français. Réclamées avec force depuis des années par leurs parlementaires, les jeunes Antillais et les Guyanais ont, à partir de 1913, les mêmes obligations militaires que les Métropolitains, révélant le patriotisme de ces populations. L’école républicaine façonne les esprits des enfants qui apprennent que leurs ancêtres sont les Gaulois. Le créole est banni, le français est la langue de la promotion sociale et, en dépit des conditions climatiques, le costume-cravate est de rigueur chez les élites de couleur qui accèdent aux concours les plus difficiles (École normale supérieure, École polytechnique, internat des hôpitaux, agrégation…). Des Antillais deviennent agrégés, internes ou normaliens et l’illusion méritocratique les relie étroitement à la République (cf. infra). À cette assimilation culturelle vient s’ajouter le désir d’une assimilation politique qui se fait jour dès 1890, par le dépôt au Parlement de projets de loi de départementalisation de la Martinique et de la Guadeloupe.

C’est en 1946 que cette assimilation est votée, signifiant que le droit applicable en Métropole l’est également dans les DOM, sauf mention expresse du législateur. Ce principe d’identité législative est donc l’aboutissement d’un long cheminement et non le résultat d’une loi votée à la sauvette par une Assemblée constituante à l’attention oblique. Les parlementaires des quatre colonies qui ont proposé la départementalisation sont de gauche. Il s’agit de Mme Éboué pour la Guadeloupe, MM. Bissol et Césaire pour la Martinique, M. Monnerville pour la Guyane et MM. de Lépervanche et Vergès pour La Réunion. Si la loi est votée à l’unanimité, il faut toutefois noter que le gouvernement est réticent et que le député socialiste de la Guadeloupe Paul Valentino n’est pas pour l’assimilation politique. Ce résultat spectaculaire est la conjonction de considérations métropolitaines et de réclamations locales. Les premières reposent sur l’idée d’une décolonisation par assimilation et du rejet du racisme qui vient de faire des millions de morts en Europe avec l’Holocauste. Les secondes voient dans la départementalisation un moyen de développer ces territoires, de lutter contre la pauvreté, et de rendre ces sociétés plus justes, en réduisant le pouvoir économique des grandes familles de colons. La volonté d’égalité sociale est très forte. La bourgeoisie mulâtre, imprégnée de l’idéologie républicaine, a donc entendu l’assimilation comme émancipatrice et progressiste.

On voit ainsi ses ambiguïtés initiales [GUYON, 2016] et les mécontentements qu’elle suscite dans les années 1950, car les crédits accordés aux nouveaux départements restent réduits jusqu’au début des années 1960. Cette lenteur n’est pas étrangère à la désillusion et l’impression d’inégalités persistantes entre la Métropole et les DOM, à l’origine d’une période de convulsions sociales, avec les émeutes de 1959 à Fort-de-France ou les événements de 1967 en Guadeloupe (cf. infra). Toutefois, la départementalisation fait ses premiers effets sur le plan social avec l’instauration du régime de Sécurité sociale, de l’assurance-vieillesse, des allocations familiales et du Salaire minimum interprofessionnel garanti (SMIG). L’État-providence, c’est-à-dire l’intervention de l’État dans le domaine social par l’intermédiaire du système de la Sécurité sociale, découle de la départementalisation. L’extension des régimes de la Sécurité sociale aux DOM en 1947 assure le remboursement des soins de santé et une retraite aux travailleurs âgés. Les assurances maladie, maternité, invalidité et décès sont alignées en 1955. En revanche, pour ne pas amplifier l’explosion démographique, ce n’est qu’en 1972, au moment où le péril du nombre s’éloigne par l’émigration (cf. infra) et l’entrée dans la seconde phase de la transition démographique, qu’est tangible le rapprochement des politiques familiales métropolitaines et domiennes, quoique le critère d’activité sur les allocations familiales dans les DOM ne fût levé qu’en 1988. En définitive, ce n’est qu’en 1996 que les différentes assurances sociales arrivent au niveau de celles de la Métropole. C’est également très progressivement que le Salaire minimum interprofessionnel de croissance (SMIC) domien rattrape le métropolitain, en dépit des accords de Grenelle en 1968 qui élargissent pour deux décennies le fossé entre les deux, finalement comblé en 1996.

Reste le Revenu minimum d’insertion (RMI), qui est instauré comme en Métropole à la suite d’une loi promulguée en décembre 1988. Son montant dans les DOM est inférieur de 20 % à celui de Métropole jusqu’en 2000, situation admissible jusqu’en 1996 en raison de l’écart des SMIC. Cette différence non versée aux attributaires forme la « créance de proratisation » qui alimente partiellement la ligne budgétaire unique (LBU), dotation financière de l’État pour la construction et l’amélioration des logements dans les DOM et à Mayotte. De la sorte, ce que l’État économise sur le RMI est injecté dans l’amélioration et la construction de logements, mais, après une phase transitoire en 2001, son alignement s’achève en 2002 et provoque une augmentation sensible des dépenses de l’État, dans la mesure où les crédits en faveur du logement sont maintenus.

La spécificité et l’hétérogénéité des TOM

La loi-cadre Deferre de 1956 constitue un jalon pour les TOM, en mettant en place un statut largement décentralisé, rendant possible l’accession ultérieure au rang d’État souverain. De 1956 à 1958, la vie politique dans les TOM est animée par l’attribution aux populations du suffrage universel intégral et la création d’assemblées et de gouvernements territoriaux. En Nouvelle-Calédonie par exemple, le conseil général devient une assemblée territoriale, avec un exécutif plus seulement entre les mains du gouverneur, mais également confié à un organe collégial, le Conseil de gouvernement.

En 1958, l’adoption de la Constitution de la Ve République permet aux TOM de choisir leur avenir institutionnel. En vertu de l’article 76, trois options s’offrent à eux s’ils acceptent la Constitution : devenir État-membre de la Communauté française, l’association politique entre la France métropolitaine et de ses anciennes colonies, proposée par le général de Gaulle ; se transformer en DOM ; rester un TOM. Le référendum constitutionnel du 28 septembre 1958 demandant la ratification de la nouvelle constitution conduit à la souveraineté immédiate de la Guinée, qui la refuse. Les 17 autres TOM l’ont acceptée à une très forte majorité, mais seuls la Côte française des Somalis, les Comores, Saint-Pierre-et-Miquelon, la Nouvelle-Calédonie et la Polynésie française choisissent le statu quo en décidant de rester des TOM. Les douze Territoires africains, qui optent pour le statut d’État membre de la Communauté, pouvant être une étape avant l’indépendance, y accèdent rapidement, car la Communauté est un échec. À l’écart de cette consultation, le protectorat de Wallis-et-Futuna est érigé en TOM en 1961.

Ce que la IVe République donne en autonomie aux TOM, par la loi-cadre Deferre, la Ve République le leur reprend souvent par une vigoureuse recentralisation, bien que le TOM des Comores se voie doter en 1961 d’une certaine autonomie. En 1963, la loi Jacquinot supprime, en Nouvelle-Calédonie, les ministres, et le Conseil de gouvernement perd son pouvoir exécutif pour n’être plus que consultatif. En 1969, les lois Billotte transfèrent à l’État la réglementation sur les mines afin de contrôler ce secteur primordial (le nickel étant devenu un métal stratégique), crée les communes, manière de réduire un peu plus le pouvoir de l’assemblée locale ou du Conseil de gouvernement, et rogne les pouvoirs financiers et d’orientation économique locaux, au profit de l’initiative étatique. L’État reprend donc en main la Nouvelle-Calédonie en récupérant ce qu’il avait cédé treize ans plus tôt. Le développement concomitant du Centre d’expérimentation du Pacifique (CEP), en Polynésie française, éclaire le souci de la France d’éviter toute déstabilisation dans une région devenue, en une décennie, indispensable pour son indépendance économique et militaire. Dans les EFO, un pouvoir exécutif local est également mis en place, le Conseil de gouvernement, désigné par une Assemblée territoriale, élue au suffrage universel. Celle-ci décide, en 1957, de changer le nom du TOM en Polynésie française. La volonté de la majorité à l’Assemblée de mettre en place un impôt sur le revenu est à l’origine d’une crise grave qui se termine par le retrait de cette réforme. Pouvana’a a Oopa (1895-1977), l’homme politique fort, vice-président du Conseil de gouvernement, fait campagne pour l’indépendance à l’occasion du référendum du 28 septembre 1958. Le résultat des urnes le contredit, la population choisissant de rester un TOM, mais avec 35 % de votants contre la Constitution, soit le plus fort taux de l’outre-mer derrière la Guinée, il devient gênant pour le pouvoir central qui le fait condamner à huit ans de prison puis quinze ans d’exil pour une prétendue tentative d’incendie de Papeete [REGNAULT, 2017]. Il faut attendre octobre 2018 pour que la Cour de révision et de réexamen ne l’innocente. Sans Pouvana’a a Oopa, opposant farouche aux essais nucléaires, et après que l’État eut repris la maîtrise de l’exécutif local par une ordonnance du 23 décembre 1958, le champ est libre pour l’installation du CEP. Ce n’est que deux décennies plus tard que des TOM jouiront à nouveau d’une certaine autonomie (cf. infra).

Les DOM sont donc régis par le principe d’assimilation et d’identité législative, le droit applicable en Métropole l’est également dans les DOM, sauf mention contraire. Les TOM reposent sur le principe de spécialité législative : les lois édictées en Métropole ne sont applicables que s’il existe une mention spéciale. La Constitution de 1958, dans son titre XII, les distingue nettement des collectivités métropolitaines (article 72) et des DOM (article 73), en relevant de l’article 74 (tableau 2.2). En comparaison aux DOM, les TOM forment un ensemble hétéroclite, dispersé, lointain et en diminution après les décolonisations de 1958-1960 et de 1975-1980 (cf. supra). C’est en Océanie que l’on trouve les TOM les plus importants.

Tableau 2.2 Régimes législatifs des collectivités françaises

Constitution
Régimes législatifs
Types de collectivités
Description

Titre XII
Article 72
Plein droit ordinaire
Métropolitaine
Tous les actes juridiques adoptés par les autorités nationales s’appliquent automatiquement.

Titre XII
Article 73
Identité législative
DOM (Réunion et départements français d’Amérique)
Lois et règlements nationaux applicables de plein droit mais avec possibilités d’adaptation et d’habilitation sauf pour La Réunion

Titre XII
Article 74
Spécialité législative
TOM
Application des actes juridiques nationaux sur mention expresse seulement

Titre XIII (1998)
Spécialité législative
Nouvelle-Calédonie
Dispositions dérogatoires et transitoires. Création de « lois du pays », d’un sénat coutumier ou d’une « citoyenneté calédonienne »

Source : élaboration de l’auteur.

Après avoir donné du fil à retordre aux colonisateurs, ces îles des antipodes évoluent rapidement au milieu du XX e siècle, tant sur les plans économique, social que politique. La classe politique locale, à l’inverse de celle des DOM, n’est pas pour l’assimilation et rejette l’idée de départementalisation. D’abord parce que le processus d’assimilation culturelle, particulièrement net dans les « vieilles colonies », y est beaucoup plus ténu. La culture républicaine est moins forte en raison du rôle de l’enseignement privé. Par exemple, dans les EFO, il faut attendre les années 1950 pour que l’enseignement public soit développé systématiquement. En 1963, l’enseignement privé scolarise encore le tiers des enfants allant à l’école, spécialement ceux des élites et, pendant que les écoles publiques souffrent d’un désintérêt complet, les écoles privées disposent de moyens conséquents et sont appuyées par les hommes politiques locaux, en majorité de formation confessionnelle et pour qui l’école publique n’a « ni foi, ni morale ». De même, en Nouvelle-Calédonie, l’enseignement privé fut longtemps prépondérant, héritage de l’action des missionnaires catholiques ou protestants.

Il ne faut également pas omettre que, contrairement aux « vieilles colonies », où la population est de citoyenneté française, persiste dans le Pacifique le statut de l’indigénat jusqu’en 1945. Concrètement, cela signifie que la très grande majorité des Mélanésiens en Nouvelle-Calédonie n’est devenue citoyens français qu’à cette date et n’a obtenu le droit de vote que durant les années 1950. Les choses étaient plus complexes dans les EFO, puisque suivant les îles et les archipels, en raison de la forme de la colonisation, certains habitants étaient citoyens français et d’autres pas, tels ceux des Îles Sous-le-Vent (cf. infra). Par conséquent, alors même que la situation économique des populations ultramarines était relativement comparable, les rapports d’une partie des Océaniens à la France ne pouvaient être que très différents de ceux des Antillais, Guyanais ou Réunionnais.

Un autre élément à prendre en compte dans cette défiance à l’assimilation est l’éloignement à la Métropole. Ces îles restent dans les années 1950 faiblement reliées à l’Europe ; le voyage est long, harassant, coûteux. Par ailleurs, la Seconde Guerre mondiale et la présence états-unienne (cf. infra) ont fait perdre une partie du prestige de la Métropole aux yeux des habitants. Il apparaît que la singularité de ces Territoires semble évidente pour les responsables locaux. Il y a, en outre, dans ce souci d’autonomie, la ferme détermination de conserver des avantages, fiscaux spécialement, point qui n’avait pas échappé à certains hommes politiques des « vieilles colonies », mais qui avait été jugé mineur par rapport aux acquis sociaux découlant de la départementalisation. Il faut attendre 1952 et le Code du travail dans les territoires et territoires associés relevant du ministère de la France d’outre-mer pour que les avancées sociales du Front populaire arrivent partiellement dans les EFO, en 1954. En Nouvelle-Calédonie, les grandes grèves de 1955-1956 visent à ce que soit enfin appliqué ce code, avec des jours de repos, les congés payés, la semaine de 40 heures, l’autorisation générale des syndicats, les allocations familiales…

Ces questions de statut qui semblent abstraites ont des implications au quotidien qui sont autant de signes de cette spécialité juridique. Ainsi, les chômeurs ne sont pas indemnisés en Polynésie française. En Polynésie française ou en Nouvelle-Calédonie, il n’y a ni réduction du temps de travail (RTT), ni RMI. Les interruptions volontaires de grossesse (IVG) n’y sont autorisées que depuis 2001. La Polynésie française a refusé l’application du Pacte civil de solidarité (PACS). Le Code de la route y est différent de celui de la Métropole ; la ceinture de sécurité n’est, par exemple, obligatoire à l’arrière en Polynésie française que depuis 2009, contre 1990 en Métropole. On peut rouler à 110 km/h sur les routes néo-calédoniennes et il n’y a pas de contrôle technique des véhicules. Jusqu’en 2000, il était possible de quitter l’école à 14 ans à Wallis-et-Futuna. Ces trois collectivités ont une fiscalité propre, des timbres-poste spécifiques, des recensements de la population décalés auxquels ne s’applique pas le changement de méthode de collecte voté en 2002…

Des « statuts à la carte »

La bipolarité ultramarine des années 1970 ou 1980, résumée dans le sigle DOM-TOM (cf. supra), est derrière nous. La situation actuelle est beaucoup plus complexe, voire confuse, quoique passionnante, car elle remet en question un certain nombre de certitudes sur la République française et spécialement son jacobinisme, au vu des innovations juridiques en FOM, faisant de celle-ci un véritable laboratoire institutionnel.

Les prémices de l’adaptation

Les lois de décentralisation de 1982-1983, dites « lois Deferre », s’appliquent aussi aux DOM mais pas aux TOM. Aux régions pluri-départementales nées en 1972 en Métropole, qui ne sont que des établissements publics, se rajoutent donc, dix ans plus tard, quatre régions monodépartementales ultramarines. À l’instar de la Métropole, les régions de la FOM sont des collectivités territoriales de plein exercice, mais elles ont un certain nombre de spécificités par rapport à celles de la Métropole, par un double mouvement de transferts de compétence, logiquement vertical de l’État à la région, mais aussi horizontal, du département à la région. On peut donc dire que, contrairement à la création des départements d’outre-mer, qui relevait d’une logique d’assimilation, la création des régions d’outre-mer (ROM) en 1982 tient d’une logique d’adaptation, avec un régime régional plus original que le régime départemental. Les pouvoirs des ROM sont plus étendus que ceux des régions de la Métropole. Outre les compétences dévolues aux régions métropolitaines (lycées, formation professionnelle, programme d’aides à l’habitat, équipements collectifs d’intérêt régional, etc.), le conseil régional ultramarin reçoit des sources de recettes supplémentaires. Il fixe le taux de l’octroi de mer, une taxe remontant au XVII e siècle assise sur la valeur marchande des biens importés et versée majoritairement aux budgets communaux des DOM (cf. infra), et distribue la plus grande partie de son produit aux communes ; le reste alimente le fonds régional pour le développement et l’emploi (FRDE) et participe au budget de la région. Il fixe aussi les taux de la taxe spéciale sur les carburants (TSC) – la taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP) n’existe pas dans les DROM – qui alimente le fonds d’investissement pour les routes et les transports (FIRT). Il peut se doter d’organes consultatifs et d’établissements publics, ces agences gérant des projets ou des services publics régionaux. Dans le domaine de l’aménagement du territoire, il élabore un schéma d’aménagement régional (SAR), que l’État approuve par décret en Conseil d’État. Ces schémas ont valeur de prescriptions d’aménagement et d’urbanisme, ce qui signifie que les plans locaux d’urbanisme (PLU) et les schémas de cohérence territoriaux (SCOT) doivent être en compatibles avec leurs dispositions. Entre la loi de 1984 qui confère des compétences particulières dans le domaine de l’aménagement du territoire aux ROM et l’approbation des SAR, plus d’une décennie a été nécessaire : le SAR de La Réunion a été approuvé en 1995, celui de Martinique en 1998, celui de Guadeloupe en 2001 et en 2002 pour la Guyane.

Les inconvénients de la superposition de la région et du département sur un même territoire sont rapidement apparus, avec un gaspillage par duplication des dépenses, enchevêtrement des compétences et concurrence pour intervenir sur les domaines les plus perceptibles – une compétition d’autant plus forte quand les deux conseils sont dominés par des partis opposés –, et duel d’ego entre les chefs des collectivités [CUSTOS, 2002]. Les départements ont parfois continué d’agir dans un domaine transféré à la région et les régions ont empiété sur les compétences départementales. Source d’inefficacité, ces doublons se sont révélés dispendieux. On peut regretter que le Conseil constitutionnel, en 1982, invalide la création d’une assemblée unique faisant office de conseil général et conseil régional. Cette solution refait son apparition au début des années 2000.

La révision constitutionnelle de 2003

La Guyane apparaît comme le précurseur de l’évolution institutionnelle des DROM avec l’adoption en février 1999, par les assemblées régionale et départementale, du « pacte de développement pour la Guyane », recommandant la mise en place d’une collectivité territoriale unique et d’un pouvoir législatif et réglementaire local autonome. Ce document est largement à l’origine de la « déclaration de Basse-Terre » du 1er décembre 1999, par laquelle les présidents des conseils régionaux de Martinique (Alfred Marie-Jeanne du Mouvement indépendantiste martiniquais), de Guadeloupe (Lucette Michaux-Chevry du RPR) et de Guyane (Antoine Karam du Parti socialiste guyanais) demandent la mise en place d’un régime d’autonomie interne dans les trois départements français d’Amérique (DFA) et un nouveau statut de région d’outre-mer. Cette déclaration est le point de départ vers des statuts au choix.

En mars 2000, le président de la République Jacques Chirac (1932-2019) déclare que « les statuts uniformes ont vécu et chaque collectivité d’outre-mer doit pouvoir désormais, si elle le souhaite, évoluer vers un statut différencié, en quelque sorte, un statut sur mesure ». C’est le début d’un processus qui se concrétise avec la loi d’orientation pour l’outre-mer (LOOM) de 2000 et la révision constitutionnelle de 2003. La LOOM crée dans chaque DROM un Congrès, réunion des membres des conseils général et régional ainsi que des parlementaires, chargé de formuler des propositions d’évolution statutaire ou d’aménagement de compétences, dont les délibérations doivent ensuite être adoptées par les deux assemblées. Les Congrès sont réunis pour la première fois dans les DFA en 2001 et se sont prononcés pour une large autonomie, la Guyane restant en pointe en s’inspirant des institutions de la Nouvelle-Calédonie (cf. infra). À l’opposé, les élus réunionnais, souhaitant que leur île conserve son statut de DROM, ont fait adopter un amendement afin de limiter l’institution du Congrès aux seuls DFA, exprimant l’hiatus institutionnel qui se creuse entre La Réunion et les autres DROM, et qui n’est que le prolongement du lien moins équivoque de celle-là avec la Métropole, perceptible depuis des décennies.

La conception institutionnelle des DROM se dissocie dorénavant de celle des collectivités métropolitaines et envisage un traitement différencié de chacun d’eux. L’idée de statut à la carte est préfigurée par l’hétérogénéité des TOM (cf. supra), la création de collectivités territoriales à statut unique en FOM et en Corse, la collectivité sui generis de la Nouvelle-Calédonie ou la montée de l’autonomie en Polynésie française (cf. infra). La révision constitutionnelle du 28 mars 2003, couramment appelée « Acte 2 de la décentralisation », porte sur l’« organisation décentralisée » de la République. Elle reconnaît l’existence de « populations d’outre-mer » (art. 72-3 de la Constitution), et maintient la cohabitation de l’identité législative (art. 73) avec la spécialité législative et d’autonomie (art. 74). Les TOM sont supprimés, remplacés par le statut de collectivités d’outre-mer (COM) dans lequel chaque collectivité peut avoir un statut particulier. Le qualificatif de DOM-TOM devient caduc. Quant à la Nouvelle-Calédonie, elle n’est plus un TOM depuis l’accord de Nouméa (1998) et n’est que subsidiairement concernée par cette révision constitutionnelle (cf. infra). Elle permet aux quatre DROM de créer une collectivité unique se substituant au département et à la région, sous la condition du consentement des électeurs. La Réunion s’est tout de suite exclue de ce dispositif, à la différence des trois DFA, et les électeurs guyanais n’ont pas été consultés. Quant aux Martiniquais et aux Guadeloupéens, consultés le 7 décembre 2003, ils rejettent la création d’une collectivité territoriale unique et optent pour le maintien des collectivités départementale et régionale.

À la suite des mouvements sociaux de 2009 dans les DROM (cf. infra), les états généraux d’outre-mer relancent le débat. En 2010, deux nouvelles consultations ont lieu en Martinique et en Guyane. Le 10 janvier, les électeurs doivent répondre à la question : « Approuvez-vous la transformation [de la Guyane ou de la Martinique] en une collectivité d’outre-mer régie par l’article 74 de la Constitution, dotée d’une organisation particulière tenant compte de ses intérêts propres au sein de la République ? » À une très forte majorité, ils rejettent le passage du statut de DROM au statut de COM, avec la crainte de perdre des acquis sociaux de la départementalisation. Deux semaines plus tard, après avoir repoussé une autonomie accrue, ils approuvent la création d’une collectivité unique. Prenant acte de ces résultats, la loi du 27 juillet 2011 relative aux collectivités territoriales de Guyane et de Martinique crée ces deux nouvelles collectivités et leurs institutions, l’Assemblée de Guyane et l’Assemblée de Martinique, entrées en vigueur en 2016.

La révision constitutionnelle prévoit donc des possibilités de passer d’une catégorie à l’autre pour une collectivité mais aussi pour une partie d’une collectivité. Ainsi, lors de la consultation du 7 décembre 2003, les électeurs des îles de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin, constituant depuis 1963 le troisième arrondissement de la Guadeloupe (les « Îles du Nord »), ce qui élève Marigot au rang de sous-préfecture, choisissent très largement de s’en séparer, à 95 % pour celle-ci, à 76 % pour celle-là, et de devenir chacune une COM, dotée notamment de compétence en matière de fiscalité et d’urbanisme. Les deux collectivités sont érigées en 2007. Le transfert de compétences a été plus progressif à Saint-Martin qu’à Saint-Barthélemy du fait d’un contexte social, politique et économique plus difficile.

À Mayotte, le processus ayant abouti à la départementalisation de 2011, faisant de l’île le 101e département français et le 5e DOM, a été complexe, avec plusieurs changements de statuts. Avant d’être, en 1976, une collectivité territoriale à statut spécifique, Mayotte faisait partie du TOM des Comores, dont elle a été détachée à la suite du décompte île par île des résultats de la consultation des Comoriens sur l’indépendance de 1974, au mépris des principes internationaux mais suivant la volonté de la plupart des Mahorais. En effet, si la population des trois autres îles choisit très majoritairement de se séparer de la France, les deux tiers des Mahorais le refusent. Cette scission de l’archipel crée un imbroglio juridique et la condamnation régulière de la France par les Nations unies et l’Organisation de l’unité africaine (OUA). Pendant un quart de siècle, Mayotte a un statut provisoire et ce n’est qu’en 2001 qu’est promulguée la loi instituant cette île en « collectivité départementale », à la suite de la consultation du 2 juillet 2000, lors de laquelle 73 % des votants se prononcent en faveur de ce nouveau statut. Cette réforme a d’abord pour dessein d’y appliquer la décentralisation, avec, en 2004, l’exécutif de la collectivité qui est passé du préfet au président du conseil général, tandis que la révision constitutionnelle de 2003 fait de Mayotte une COM. Une loi organique de 2007 donne à Mayotte le régime de l’identité législative. Consultés par référendum le 29 mars 2009, les électeurs mahorais se prononcent en faveur de la départementalisation du territoire. Ainsi, Mayotte devient en 2011 une collectivité unique, qui prend le nom de « département de Mayotte », dotée des compétences dévolues aux DROM.

Saint-Pierre-et-Miquelon a été un TOM de 1946 à 1976, puis un DOM au statut adapté de 1976 à 1985. Le débat lors de la consultation populaire officieuse du 7 mars 1976, organisée par les deux maires du TOM, montre que l’adhésion des élus et de la population à la départementalisation, avec de nouveaux crédits et équipements promis par le gouvernement, est mitigée. La crainte d’une perte d’autonomie explique que 62 % des votants ont répondu « Oui, contraint et forcé » à la question « Acceptez-vous le projet de loi portant départementalisation de l’archipel ? », 29 % « Non » et seulement 8 % « Oui ». Neuf ans plus tard, Saint-Pierre-et-Miquelon abandonne son statut départemental, qu’on avait adapté, avec, entre autres, l’absence de service national obligatoire ou des régimes sociaux différents (Rapport sénatorial du 17 avril 1985). C’est la seule collectivité à l’avoir abandonné, une dé-départementalisation due à la mise en place de la politique commune de la pêche (PCP), dite aussi « Europe bleue » en 1983. Personne n’avait perçu ce risque en 1975-1976, avant l’arrêt Hansen de 1978 (cf. infra). Saint-Pierre-et-Miquelon, à partir de 1985, devient une collectivité territoriale sui generis jusqu’à la révision constitutionnelle de 2003, qui en fait une COM au statut spécifique définit par une loi organique de 2007.

La révision constitutionnelle de 2003 est un moment important de l’évolution statutaire de la FOM en facilitant la mise en place de statut sur mesure, mais elle ne résume pas à elle seule toutes ces évolutions, synthétisées dans le tableau 2.3. Il est nécessaire de traiter à part les deux collectivités jouissant d’une grande autonomie, la Polynésie française et la Nouvelle-Calédonie.

Tableau 2.3 Évolution statutaire en FOM depuis 1946

Source : élaboration de l’auteur.

L’autonomie de la Polynésie française

Après la reprise en main par l’État de la Polynésie française en 1958 (cf. supra), il faut attendre 1977 pour que le TOM bénéficie d’une certaine dose d’autonomie, par l’octroi d’un pouvoir accru aux institutions territoriales. L’ensemble des sensibilités politiques locales demande son renforcement et l’obtient avec le statut d’autonomie interne de 1984. Les institutions territoriales sont constituées d’un gouvernement, de l’assemblée territoriale et du comité économique, social et culturel. Quelques ajustements sont opérés en 1990 et 1995, avant un renforcement de l’autonomie et un élargissement de ses compétences en 1996 et 2004, donnant des pouvoirs croissants aux autorités de la Collectivité. La révision constitutionnelle de 2003 et la loi organique de 2004 en font une COM, parfois nommée « pays d’outre-mer », mais cette appellation n’a pas de portée normative. La Polynésie française se voit attribuer certains caractères symboliques, comme un drapeau (un rectangle de trois bandes horizontales rouge, blanc, rouge, avec, au centre, une pirogue polynésienne), un hymne (cf. supra), un sceau et des ordres de décoration spécifiques. La Polynésie française adhère, sous le nom moins colonial de « Tahiti », à plusieurs fédérations sportives internationales (football, athlétisme, etc.) et ses équipes participent donc aux plus grandes compétitions internationales (championnats du monde d’athlétisme, qualification à la Coupe du monde de football…). Plus fondamentalement, les compétences de l’État sont recentrées sur ses missions régaliennes (défense, ordre public, relations internationales, monnaie…), la fonction publique d’État, l’enseignement supérieur ou la desserte maritime et aérienne extérieure. L’assemblée de la Polynésie française adopte des lois du pays, sur lesquelles le Conseil d’État exerce un contrôle juridictionnel. Le législateur a été beaucoup plus hardi et est allé bien au-delà en Nouvelle-Calédonie, qui constitue un cas tout à fait à part sur lequel il faut s’arrêter longuement.

La Nouvelle-Calédonie : trois référendums, trois provinces, trois citoyennetés, trois corps électoraux

Depuis la période insurrectionnelle des années 1980, dite des « Événements », les choses ont beaucoup changé, à la fois sur le plan institutionnel et sur le plan politique. Les accords de Matignon (1988) et de Nouméa (1998) ont permis la pacification, ont doté la Nouvelle-Calédonie, au sein de la République française, d’un statut dérogatoire ainsi que transitoire, et l’ont placée sur la voie de l’autodétermination, à l’instar du Groenland vis-à-vis du Danemark, avec un dispositif souple de transfert de compétences, qui reconnaît aux Groenlandais le droit à l’autodétermination.

On ne peut comprendre cette évolution statutaire sans analyser la montée de la contestation dans le monde mélanésien à partir de 1969, avec les premiers Kanak faisant leurs études supérieures en Métropole et marqués par Mai-68, ainsi que les revendications autonomistes qui ne sont pas entendues à Paris. En 1975, Jean-Marie Tjibaou (1936-1989) organise le festival Mélanésia 2000 qui, sur le thème de la reconnaissance culturelle, est un jalon important. En 1977, lors du congrès de l’Union calédonienne, premier parti politique néo-calédonien entre les années 1950 et le début des années 1970, au départ centriste et autonomiste avec son slogan « Deux couleurs, un seul peuple », une majorité de représentants vote une motion en faveur de l’indépendance, ne croyant plus en une sortie du colonialisme au sein de la République française. En conséquence, Jacques Lafleur (1932-2010), issu d’une grande famille néo-calédonienne, propriétaire entre autres de nombreuses concessions minières, crée la même année le Rassemblement pour la Calédonie (RPC), qui devient en 1978 le Rassemblement pour la Calédonie dans la République (RPCR). Ainsi débute la bipolarisation politique entre indépendantistes et « loyalistes », qui aboutit à la création, en 1984, du FLNKS (Front de libération national kanak et socialiste). La récupération des terres spoliées par la colonisation catalyse les énergies. Les revendications et les occupations de terres se multiplient et conduisent à une situation insurrectionnelle à partir de 1984. Éloi Machoro (1945-1985), en brisant l’urne de la mairie de Canala incarne le « boycott actif » des élections territoriales de 1984. La violence se déchaîne ensuite : dix militants indépendantistes sont abattus lors d’un guet-apens à Hienghène ; le fils d’un éleveur européen est tué par des militants indépendantistes ; Éloi Machoro est abattu par le GIGN… L’année 1988 marque l’apogée et la fin de cette période insurrectionnelle avec les drames d’Ouvéa (encadré).

Ouvéa, une page sombre dans l’histoire de la France contemporaine

Le 22 avril 1988, à deux jours du premier tour de l’élection présidentielle qui oppose François Mitterrand à Jacques Chirac, et des élections régionales qui doivent entériner le statut « Pons II », des indépendantistes décident de s’emparer de la gendarmerie de Fayaoué, sur l’île d’Ouvéa, qui accueille des renforts venus sécuriser le vote. Cette action rentre dans la stratégie d’occupation pacifique des gendarmeries décidée par le FLNKS, qui boycotte ces élections et qui refuse ce nouveau statut ainsi que l’association des deux scrutins. L’opération dégénère : quatre gendarmes sont tués, les autres sont pris en otage et divisés en deux groupes. Ceux retenus au sud de l’île sont vite libérés. Ceux amenés au nord de l’île, dans une grotte près de la tribu de Gossanah, ne sont libérés qu’à la suite d’un assaut de l’armée, trois jours avant le second tour de l’élection présidentielle, une opération qui se solde par la mort de deux militaires et de dix-neuf militants indépendantistes dans des circonstances troubles. F. Mitterrand réélu, son nouveau Premier ministre Michel Rocard a la responsabilité de résoudre la question et dépêche sur place une mission de dialogue, aboutissant aux accords de Matignon et d’Oudinot (1988) entre FLNKS et RPCR. Dix mois plus tard, le 4 mai 1989, Jean-Marie Tjibaou et son bras droit Yeiwéné Yeiwéné (1945-1989) sont assassinés à Ouvéa par un Kanak du Front uni de libération kanak (FULK), à l’occasion de la commémoration du premier anniversaire de la tragédie d’Ouvéa.

Les accords de Matignon, qui contiennent une large amnistie des crimes et délits commis durant la période insurrectionnelle, fractionnent la Nouvelle-Calédonie en trois provinces, dont deux indépendantistes, dotées de compétences étendues (cf. infra). Leurs relations avec la Nouvelle-Calédonie s’inspirent du modèle fédéral [GAY, 2014]. Des « lois du pays », votées par le congrès de la Nouvelle-Calédonie, sont les premières normes législatives qui émanent d’une assemblée infranationale depuis 1789 [FABERON, 2006], à la différence des « lois du pays » de la Polynésie française, qui restent des actes réglementaires relevant de la juridiction administrative suprême même si l’appréciation de leur légalité n’est qu’au regard de la Constitution, des lois organiques, des engagements internationaux et des principes généraux du droit (cf. supra). Une « citoyenneté de la Nouvelle-Calédonie », aujourd’hui impossible à obtenir pour les nouveaux arrivants, qui se rajoute aux citoyennetés française et européenne, offre une priorité d’embauche et l’accès à un « corps électoral spécial ».

À la suite de deux décennies de transferts de compétences, à l’exclusion de celles régaliennes (justice, ordre public, défense, monnaie et affaires étrangères), considérés comme irréversibles, la Nouvelle-Calédonie dispose désormais d’une autonomie élargie [CHAUCHAT, 2011]. En matière de relations extérieures, un partage de compétences se traduit par l’installation progressive de délégués de la Nouvelle-Calédonie au sein du réseau diplomatique et consulaire français dans le Pacifique Sud. Par ailleurs, la Nouvelle-Calédonie est désormais intégrée à des organisations multilatérales régionales comme le Forum des îles du Pacifique. Il reste cependant des compétences susceptibles d’être transférées comme la communication audiovisuelle ou l’enseignement supérieur.

Le statut de 1988 doit aboutir à l’organisation d’un scrutin d’autodétermination dix ans plus tard. Mais indépendantistes et non-indépendantistes conviennent alors de rechercher une solution qui évite de nouveaux affrontements. Un engagement personnel de Jacques Lafleur permet la vente de la Société minière du Sud-Pacifique (SMSP) aux indépendantistes de la province Nord. Cet élément est capital pour la suite, car les discussions achoppent sur ce qu’on a appelé le « préalable minier », c’est-à-dire la nécessité que la SMSP dispose de gisements suffisamment importants pour réaliser une usine métallurgique en province Nord, favorisant le rééquilibrage économique du territoire. L’accord de Bercy (1998) permet à la SMSP d’obtenir le massif minier du Koniambo, échangé par le groupe français Eramet, qui possède 56 % du capital de la Société Le Nickel (SLN), contre celui de Poum. La voie est désormais libre pour l’accord de Nouméa (1998), conclu entre le RPCR et le FLNKS, signé par le Premier ministre Lionel Jospin le 5 mai 1998, approuvé par référendum le 8 novembre 1998.

La Nouvelle-Calédonie devient alors une collectivité à nulle autre pareille, dite sui generis, au sein de la République française, en faisant l’objet d’un titre spécial (XIII) qui constitutionnalise les orientations définies par l’accord de Nouméa, reposant sur des dispositions transitoires et largement dérogatoires (tableau 2.2). Elles sont particulièrement audacieuses pour un État unitaire tel que la France. Comme en Polynésie française, les actes juridiques nationaux n’y sont appliqués que sur mention spéciale et expresse d’applicabilité, mais ce régime dit de « spécialité législative » est ici poussé à son extrême puisque non seulement ses lois sont spécifiques mais la Nouvelle-Calédonie est elle-même dotée de son propre pouvoir législatif. On peut également relever la mise en place d’une « citoyenneté de la Nouvelle-Calédonie » qui seule donne le droit de vote aux élections provinciales. Ce « corps électoral spécial » diffère de celui des référendums et de la liste électorale générale, ce qui fait qu’il y a trois corps électoraux en Nouvelle-Calédonie.

L’accès très restrictif à cette citoyenneté, enchâssée dans les citoyennetés française et européenne, donc à ce corps électoral spécial, ne s’est pas fait sans heurts, car les articles 188 et 189 de la loi organique issue de l’accord de Nouméa ont été interprétés différemment par les forces politiques présentes : certains non-indépendantistes étaient favorables à un corps « électoral glissant », dix ans de résidence suffisant à être inscrit sur la liste électorale spéciale et donc à devenir citoyen de la Nouvelle-Calédonie. Les indépendantistes souhaitaient une liste électorale gelée au jour du scrutin de 1998, bloquant de la sorte l’accès à cette citoyenneté. C’est en février 2007 que le Congrès du Parlement, réuni à Versailles, a entériné dans la Constitution à une très forte majorité l’interprétation la plus limitative du corps électoral pouvant voter aux élections provinciales. Est donc citoyen de la Nouvelle-Calédonie toute personne de nationalité française résidant en Nouvelle-Calédonie depuis le 8 novembre 1998, date de l’acceptation de l’accord de Nouméa via le référendum local (droit du sol gelé), ou celles arrivées à leur majorité après cette date et dont au moins l’un des deux parents est citoyen de la Nouvelle-Calédonie (droit du sang), excluant ainsi des personnes ayant plus de dix ans de résidence, mais également les époux ou épouses des citoyen(ne)s de la Nouvelle-Calédonie ou les enfants étant nés en Nouvelle-Calédonie de parents non-citoyens et devenus majeurs.

Prévus dans l’accord de Nouméa, les signes identitaires ont fait l’objet de vifs débats qui ne sont pas achevés, car si le choix par concours de la devise « Terre de parole, terre de partage », de l’hymne « Soyons unis, devenons frères » et du graphisme des billets de banque n’a pas posé de gros problèmes, les questions du drapeau et du nom du pays restent toujours en suspens. Le premier a provoqué une crise politique grave en 2011 (cf. infra) et le deuxième n’est même pas abordé.

En pleine période insurrectionnelle, un référendum sur l’autodétermination de la Nouvelle-Calédonie est organisé le 13 septembre 1987. Les Néo-Calédoniens doivent répondre à la question : « Voulez-vous que la Nouvelle-Calédonie accède à l’indépendance ou demeure au sein de la République française ? » Mais, boycotté par les indépendantistes, son résultat n’a aucune valeur et ne débloque pas la situation : 98,3 % des votants se sont prononcés pour le maintien dans la France, avec un taux de participation de 59,1 %. Le référendum est évité durant les dix années qui suivent l’accord de Matignon. L’accord de Nouméa prévoit de le repousser à la dernière phase du processus de transfert de compétences, soit entre 2014 et 2018. Pour donner des gages aux indépendantistes, il est prévu qu’en cas de rejet de l’indépendance à un premier référendum, un tiers des membres du congrès puissent demander d’en organiser un deuxième, voire un troisième si le résultat de celui-là est toujours négatif. Ces deux consultations, sur la même question, doivent être respectivement organisées dans les deux et quatre ans après le premier référendum. Le premier référendum d’autodétermination s’est tenu à son extrême limite, le 4 novembre 2018 [PANTZ, 2020]. Ce jour-là, 56,7 % des votants ont répondu « Non » à la question : « Voulez-vous que la Nouvelle-Calédonie accède à la pleine souveraineté et devienne indépendante ? » Ce résultat, plus serré que prévu, car les sondages donnaient une victoire du « Non » par plus de 30 points d’écart, a surpris, et malgré une large victoire, ce sont les indépendantistes qui ont donné l’impression de sortir vainqueur de ce vote. Ce résultat est d’autant plus significatif que la participation a été très forte, puisque 81 % des électeurs inscrits sur la liste électorale spéciale pour cette consultation (LESC) ont voté.

La définition de celle-ci a été un sujet particulièrement épineux et complexe. Il a fallu attendre une loi organique du 20 mars 2018 pour sécuriser ce corps électoral. L’inscription sur la LESC est restrictive, car, pour les non-natifs en Nouvelle-Calédonie, il faut y être arrivé avant le 31 décembre 1994 et justifier de vingt ans de domicile en continu ou avoir été admis à la consultation du 8 novembre 1998, soit justifier de dix ans de résidence à cette date-là. Une telle limitation du corps électoral repose constitutionnellement sur le fait que ne doivent être consultées que les « populations intéressées » et s’explique parce que nous sommes en présence d’un processus de décolonisation et d’autodétermination. C’est ainsi que l’ont entendu le Comité des droits de l’homme des Nations unies en 2002 et la Cour européenne des droits de l’homme en 2005, l’arrivée de nouvelles populations dans cette terre de peuplement ne devant pas rendre plus minoritaire le peuple autochtone. Une procédure d’inscription d’office sur la LESC a été mise en place pour les électeurs nés en Nouvelle-Calédonie et présumés y détenir le « centre de leurs intérêts matériels et moraux », dès lors qu’ils y ont été domiciliés de manière continue durant trois ans. Ainsi, sur les 210 000 personnes inscrites sur la liste générale de droit commun, seules un peu moins de 175 000 personnes étaient sur la LESC, écartant ainsi des dizaines de milliers de Métropolitains et des Ultramarins arrivés trop récemment. Eu égard au résultat négatif du premier référendum, un second a été organisé le 4 octobre 2020. Avec 53,3 % de « Non », il a donné un résultat plus serré que le premier, avec un taux de participation très élevé de 85,7 %. Un dernier référendum est juridiquement possible, au plus tard en octobre 2022. Si le « Oui » l’emporte, la Nouvelle-Calédonie accédera à la pleine souveraineté. L’avenir de la Nouvelle-Calédonie est donc toujours incertain, mais l’indépendance souhaitée par une majorité de Kanak reste un désir légitime et une question de dignité. Seul le caractère transitoire du statut de la Nouvelle-Calédonie explique la hardiesse des dispositifs mis en place par l’accord de Nouméa, dont il faudra sortir tôt ou tard.

Vers la fin des articles 73 et 74 ?

La bipolarité ultramarine DOM/TOM n’est plus qu’un lointain souvenir. Elle a laissé la place à une gradation de l’altérité institutionnelle, dont les deux extrêmes sont La Réunion, campée dans son identité législative sans possibilité d’adaptation, et la Nouvelle-Calédonie, à l’autonomie renforcée et au statut fortement dérogatoire (figure 2.2). Par leur autonomie, les deux principales collectivités françaises du Pacifique se distinguent nettement du reste de la FOM, mais il n’est pas dit que les choses évoluent à court ou moyen terme. La Guyane est en pointe dans la redéfinition d’un statut sur mesure ou sui generis, avec un renforcement de son autonomie, avec des États généraux ouverts en 2017 à la suite de l’accord pour la Guyane du 21 avril 2017 (« Pou la Gagwiyann Dékolé »), mettant fin à cinq semaines de mouvements sociaux. La ministre des Outre-mer, en fin d’année 2019, s’est déclarée favorable à une réforme constitutionnelle, avouant qu’elle ne croit plus aux articles 73 et 74 de la Constitution. Va-t-on vers un texte spécifiant les relations entre l’État et chaque collectivité ultramarine ?

Figure 2.2 La gradation de l’altérité institutionnelle par rapport à la Métropole

Source : élaboration de l’auteur.

Dans les faits, c’est ce qui correspond à la situation actuelle. Les cinq « départements » présentent cinq situations différentes. Soumis au principe d’identité législative, deux d’entre eux peuvent être encore qualifiés de DROM, mais la Guadeloupe dispose d’une possibilité d’adaptation législative, contrairement à La Réunion. La Guyane et la Martinique sont des collectivités uniques, mais si la première, la Collectivité territoriale de Guyane (CTG), a une assemblée et un président d’assemblée, la seconde, la Collectivité territoriale de Martinique (CTM) a opté pour une séparation des pouvoirs délibératif et exécutif, comme en Corse, avec une assemblée et président d’assemblée ainsi qu’un conseil exécutif ayant à sa tête un président. Enfin Mayotte n’a jamais été une ROM et n’est donc qu’un DOM.

Pour les collectivités relevant de l’article 74, les choses sont encore plus confuses. Par exemple, même si Saint-Pierre-et-Miquelon est une COM, l’ensemble des dispositions législatives et réglementaires est applicable de plein droit à Saint-Pierre-et-Miquelon, à l’exception de celles qui interviennent dans les matières relevant de la compétence de la Collectivité. En conséquence, il n’y a pas de domaine de spécialité législative forte qui écarterait la législation et la réglementation nationales, comme cela est le cas pour la Polynésie française. Une deuxième distinction apparaît entre celle dotée de l’autonomie et les autres (tableau 2.4).

Tableau 2.4 Les collectivités relevant de l’article 74 aujourd’hui

Identité législative
Spécialité législative

Non dotées de l’autonomie
Saint-Barthélemy
Saint-Martin
Saint-Pierre-et-Miquelon
Wallis-et-Futuna

Dotée de l’autonomie

Polynésie française

L’outre-mer vu de Bruxelles

Malgré son éloignement par rapport à Bruxelles, la FOM a été largement concernée par la construction européenne et en a largement bénéficié, spécialement les DOM. D’autres territoires non-européens de l’UE constituent cette Europe ultramarine, placée sous la souveraineté d’un État de l’UE, mais à bonne distance du continent européen [GAY, 2018]. Comme pour la FOM, cette Europe est bipolaire. Une partie est totalement intégrée à l’espace de l’UE tout en étant complètement étrangère au continent européen ; l’autre partie n’est qu’associée à l’UE. Hormis la Guyane et les territoires antarctiques, il n’y a que des îles, dont la superficie va de quelques hectares à plus de 2 millions de km² pour le Groenland (figure 2.3). Ce qui lie cet ensemble est une histoire commune et une relation privilégiée avec Bruxelles, mais celle-ci reste plus faible que le lien de dépendance avec l’État de l’UE duquel chaque territoire relève. Par ailleurs, la superposition des statuts nationaux et européens ne favorise pas leur unité.

Figure 2.3 Les outre-mers européens

Source : GAY, 2018.

La formation de l’Europe hors d’Europe

Dès le traité de Rome instituant la Communauté économique européenne (CEE) en 1957, deux statuts s’opposent sur le territoire français d’alors : l’Algérie et les DOM qui, à la demande de la France, font partie du Marché commun ; les pays et territoires d’outre-mer (PTOM en français, Overseas Countries and Territories en anglais) qui n’ont qu’un régime d’association avec la CEE. Sur les six parties que compte ce traité, la quatrième partie leur est entièrement consacrée. L’article 131 indique que les « États membres conviennent d’associer à la Communauté les pays et territoires non européens entretenant avec la Belgique, la France, l’Italie et les Pays-Bas des relations particulières. Ces pays et territoires sont énumérés dans l’annexe IV. Le but de l’association est la promotion du développement économique et social des pays et territoires, et l’établissement de relations économiques étroites entre eux et la Communauté dans son ensemble ». Quatre des six pays fondateurs de la CEE sont donc concernés (encadré).

Liste des pays et territoires de l’annexe IV du traité de Rome

France

l’Afrique occidentale française, comprenant : le Sénégal, le Soudan, la Guinée, la Côte d’Ivoire, le Dahomey, la Mauritanie, le Niger et la Haute-Volta ;

l’Afrique équatoriale française, comprenant : le Moyen-Congo, l’Oubangui-Chari, le Tchad et le Gabon ;

Saint-Pierre-et-Miquelon, l’archipel des Comores, Madagascar et dépendances, la Côte française des Somalis, la Nouvelle-Calédonie et dépendances, les Établissements français de l’Océanie, les Terres australes et antarctiques ;

la république autonome du Togo ;

le territoire sous tutelle du Cameroun administré par la France.

Belgique : le Congo belge et le Ruanda-Urundi.

Italie : la Somalie sous tutelle italienne.

Pays-Bas : la Nouvelle-Guinée néerlandaise.

Source : Union européenne.

On peut remarquer que la Guyane néerlandaise (futur Suriname) et les Antilles néerlandaises ne sont pas dans cette liste, car sur les trois pays constituant le royaume des Pays-Bas (Pays-Bas, Guyane néerlandaise et Antilles néerlandaises), seul le premier signe le traité de Rome et intègre la CEE. Il faut attendre 1962 et un acte additionnel complétant l’instrument de ratification du royaume pour que la Guyane néerlandaise soit associée à la CEE alors que pour les Antilles néerlandaises la procédure est plus complexe, nécessitant une convention d’association avec la CEE signée en 1962 et entrée en vigueur en 1964.

Au vu du seul développement économique, le gouvernement français aurait dû placer toute la FOM sous un régime d’association lors de la signature du traité de Rome. Or, il demande un régime particulier pour ces DOM, compte tenu de la logique d’assimilation et afin d’appuyer le caractère français de l’Algérie. L’article 227 affirme le principe de l’appartenance des DOM et de l’Algérie au futur marché commun, la possibilité de prévoir des dérogations aux règles communes, mais limite les dispositions immédiatement applicables, les conditions d’application de l’ensemble du traité devant être déterminées par le Conseil des Communautés dans un délai de deux ans. En l’absence d’une telle décision, les DOM allaient rester près de deux décennies en marge, bénéficiant ainsi du Fonds européen de développement (FED), normalement destiné aux pays ACP et au Pays et Territoires d’outre-mer (PTOM). En 1978, l’arrêt Hansen de la Cour de justice des Communautés européennes (CJCE) marque un tournant en stipulant que tout le droit communautaire s’applique aux DOM, alors que jusqu’à cette date son application était sélective. L’accès à tous les fonds structurels internes – Fonds européen de développement régional (FEDER), Fonds social européen (FSE), Fonds européen d’orientation et de garantie agricole (FEOGA – Section orientation) et IFOP (Instrument financier d’orientation pour la pêche) – est désormais acquis, mais, en contrepartie, les DOM ne peuvent plus profiter du FED et sont soumis à un tarif douanier unique négocié par la Commission européenne. Les gains l’emportent cependant largement sur les pertes.

Les élargissements de la CEE de 1973 et de 1986 transforment en profondeur l’Europe ultramarine. Le nombre de PTOM fait plus que doubler avec l’arrivée, en 1973, du Danemark, qui possède le Groenland, et du Royaume-Uni. L’entrée de l’Espagne et du Portugal en 1986 fait que la France n’est plus seule à avoir des territoires ultramarins intégrés à l’espace communautaire, car les Canaries, Madère et les Açores incorporent cette catégorie qu’on va appeler régions ultrapériphériques (RUP), en anglais Outermost Regions (OMR), littéralement les « régions les plus à l’extérieur au sein de l’UE ». L’entrée de l’Espagne et du Portugal conduit la Commission à avoir une approche globale vis-à-vis de ces territoires, d’autant que l’on travaille alors à une réforme des fonds structurels, opérationnelle en 1989. Les DOM sont plus spécialement concernés par l’« objectif 1 », destiné au développement des régions dont le PIB par habitant est inférieur à 75 % de la moyenne européenne. Fin 1989, était adopté un Programme d’options spécifiques à l’éloignement et à l’insularité des DOM (POSEIDOM), suivi en 1991 du POSEIMA, concernant Madère et les Açores, et POSEICAN pour les Canaries. La notion d’ultrapériphéricité apparaît pour appréhender la situation des régions bénéficiaires des POSEI. Le traité d’Amsterdam (1997) l’introduit dans le corps des traités européens (cf. supra) : l’article 299 § 2 reconnaît désormais les « handicaps structurels » des RUP et renforce l’approche développée par l’UE depuis 1989.

Le processus de mise en place du marché unique européen, qui entre en vigueur en 1993, ébranle les différents dispositifs protecteurs des économies ultramarines françaises, puisque si les produits des DOM bénéficient pleinement de la libre circulation sur tout le territoire de la CEE, les produits originaires de celle-ci entrent en franchise dans les DOM. À cette occasion, de figurante la CEE devient un acteur fondamental de la dynamique institutionnelle des DOM, qui défendent, avec les RUP portugaises et espagnoles, une adaptation du droit et des politiques communautaires [Custos, 2002]. L’appartenance à la CEE donne lieu à d’importantes contestations sur la conformité de l’octroi de mer au droit communautaire. Elle apparaît comme une limitation à la libre circulation des produits puisqu’elle fait des DOM des territoires d’exportation par rapport à la Métropole. Finalement, en 1992, la CJCE, par l’arrêt « Legros », juge que l’octroi de mer est équivalent à un droit de douane et impose à la France de modifier son régime dans l’année pour y soumettre aussi les biens produits localement. La France s’exécute dans les délais en mettant sur pied un régime accepté à l’arraché, avec des possibilités de dérogations pour les productions locales pendant au moins dix ans. Ce dispositif fiscal mis en place en 1992 pour dix ans, a été consolidé pour dix ans en 2014. Assimilé à une taxe indirecte sur la consommation, frappant aujourd’hui les produits importés et ceux produits localement, un nouveau régime s’applique à un nombre restreint de produits depuis 2015. Le Conseil de l’UE a fixé au 31 décembre 2020 la date de validité de ce régime. Sa disparition est difficilement envisageable car il représente une part significative des ressources fiscales des collectivités locales. Cette taxe représente 29,2 % des recettes de fonctionnement dans les budgets locaux en 2017.

L’intégration des DOM à l’UE s’est aussi concrétisée le 1er janvier 2002 avec la mise en circulation de la nouvelle monnaie européenne. Cette introduction s’est faite sous la responsabilité de l’Institut d’émission des départements d’outre-mer (IEDOM), un établissement public qui a les missions de banque centrale au nom, pour le compte et sous l’autorité de la Banque de France. Cependant, quelque exceptionnelle que soit l’introduction d’une nouvelle monnaie, on note que c’est la deuxième fois qu’un tel événement s’est produit à La Réunion en moins de trente ans, puisqu’en 1975 le franc français y a remplacé le franc de la Communauté financière africaine (FCFA).

L’assimilation des régions ultrapériphériques (RUP)

Les RUP sont de très loin les plus importantes sur le plan démographique, car elles concentrent près de cinq millions d’habitants, une population équivalente à l’Irlande, soit plus de 1 % de la population de l’UE. Six sont françaises. Deux sont des régions autonomes portugaises. La dernière est une communauté autonome espagnole. On y trouve les régions les moins fécondes d’Europe, telles les Canaries ou Madère et les plus fécondes, telles Mayotte et la Guyane. Les RUP couvrent une superficie légèrement supérieure à celle de la Hongrie, mais la Guyane, à elle seule, correspond aux 5/6 de la superficie totale. Les Canaries, avec plus de 2 millions d’habitants, concentrent presque la moitié de la population des RUP. Elles sont plus peuplées que six des 27 pays de l’UE, tels l’Estonie, la Lettonie ou la Slovénie. Les RUP sont moins prospères que l’UE, avec un PIB/hab. inférieur de plus d’un quart à la moyenne européenne, soit comme la Grèce ou la Pologne, mais les RUP portugaises se trouvent au niveau de la Roumanie. Les RUP sont donc à rapprocher des régions de l’Europe du Sud et de l’Est en matière de revenus. Le processus d’intégration dont elles bénéficient repose sur la reconnaissance de leurs spécificités. Ainsi, le traité d’Amsterdam (1997) fixe leur statut en considérant leur « situation économique et sociale structurelle […] aggravée par leur éloignement, l’insularité, leur faible superficie, le relief et le climat difficiles, leur dépendance économique vis-à-vis d’un petit nombre de produits, facteurs dont la permanence et la combinaison nuisent gravement à leur développement » (article 299 § 2 CE, devenu 349 du traité sur le fonctionnement de l’UE, TFUE, dit traité de Lisbonne, 2007). Reste que le sentiment d’appartenance des Domiens à l’UE est ténu et que Bruxelles semble bien loin, ce dont témoignent des taux de participation extrêmement faibles aux élections européennes de 2019 (13,4 % en Guyane, 14,4 % en Guadeloupe, 15,2 % en Martinique contre 50,1 % en Métropole).

Leurs habitants sont des citoyens européens. Les RUP sont dans la zone euro, mais celles françaises ne sont pas dans l’espace Schengen. Elles sont intégrées au marché intérieur européen et profitent des cinq fonds structurels et d’investissement européens (ESI). 6,6 milliards d’euros leur ont été alloués pour la période 2014-2020 au titre du Fonds européen de développement régional (FEDER) et du Fonds social européen (FSE), soit 1 111 euros/hab. Pour ce qui est de l’agriculture, les RUP reçoivent l’aide de Programmes d’options spécifiques à l’éloignement et à l’insularité (POSEI). Au total, 13,3 milliards d’euros leur sont octroyés jusqu’en 2020. En contrepartie, leur intégration les soumet à un certain nombre d’obligations, notamment aux règles de libre circulation au sein du marché unique.

L’association des pays et territoires d’outre-mer (PTOM)

Cette première auréole autour du cœur européen de l’UE est complétée par une deuxième, constituée par les PTOM, relevant de la France, des Pays-Bas et du Danemark. Ceux qui se trouvent dans l’océan Pacifique sont les seuls situés aux antipodes de l’Europe. Ils sont plus disséminés et plus petits que les RUP. Les PTOM sont moins peuplés que les RUP, puisqu’ils ne totalisent que 0,9 million d’habitants environ. Les TAAF n’ont pas de population permanente, seulement occupés par des scientifiques ou des militaires. Seuls quelques milliers d’habitants vivent sur Saba et Saint-Eustache (Pays-Bas) ou Saint-Pierre-et-Miquelon. À l’opposé, quatre PTOM dépassent les 100 000 habitants et concentrent plus des deux tiers de leur population : la Polynésie française, la Nouvelle-Calédonie ainsi que Curaçao et Aruba (Pays-Bas).

L’euro n’y est en circulation que dans deux PTOM français (Saint-Pierre-et-Miquelon et Saint-Barthélemy). À l’exception des étrangers ressortissants d’États tiers d’une part, les habitants de cette auréole, au-delà des RUP et en deçà des pays ACP (États d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique), sont citoyens européens. Ils bénéficient donc de la libre circulation des travailleurs dans l’UE, alors que les autres citoyens européens ont une liberté de circulation pouvant être limitée par des PTOM qui ont la capacité de restreindre l’établissement des personnes. Une des conséquences majeures de la non-intégration à l’UE concerne le régime douanier des PTOM, puisque, contrairement aux RUP, les autorités compétentes peuvent percevoir des droits de douane alimentant leur budget et protégeant les productions locales par des prélèvements à l’importation. Très éloignés des fonds ESI dont jouissent les RUP, les PTOM ne bénéficient que du Fonds européen de développement (FED), soit 364,5 millions d’euros au titre du 11e FED (2014-2020) contre 175 et 286 millions d’euros au titre des 9e et 10e FED, c’est-à-dire 311 euros/habitant, et des prêts de la Banque européenne d’investissements (BEI). Malgré des différences notables qui apparaissent à partir de 1991 et surtout en 2001 avec l’accord d’association entre l’UE et les PTOM, le régime d’aide aux PTOM est resté très proche de celui des pays ACP. Pour le prochain cadre financier pluriannuel (CFP) 2021-2027, la Commission européenne a proposé de créer un instrument financier spécifique, ce qui semble une avancée dans la prise en compte de ces pays et territoires en les dissociant des pays ACP.

Ces derniers constituent l’auréole extérieure qui totalise 79 États et regroupe plus de 700 millions d’habitants, soit le dixième de la population mondiale. Le partenariat économique ACP-UE découle de la convention de Lomé (1975) et de l’accord de Cotonou (2000). Ce dernier a pour objectif la réduction de la pauvreté et repose sur le dialogue politique, l’aide au développement et une coopération économique et commerciale renforcée. Le montant du 11e FED (2014-2020) est de 30,5 milliards d’euros, dont 1,2 % pour les PTOM. En matière commerciale, les pays ACP bénéficient d’un accès préférentiel au marché de l’UE sans qu’il existe une réciprocité.

L’apparition de ces auréoles, figurant des liens d’intensité décroissante vis-à-vis de l’UE et l’éloignement au projet d’intégration européenne, découle d’une décolonisation juridique et de trajectoires postcoloniales divergentes. Témoignage de ce lien parental entre les trois catégories, le fait que presque tous les États fondateurs du groupe ACP sont des anciens PTOM. On peut aussi noter qu’une trentaine de pays ACP sont des petits États insulaires qui partagent avec les PTOM ou les RUP la problématique de l’insularité. Cette organisation concentrique, qui présente des similitudes avec l’outre-mer étatsunien [Gay, 2018], confirme le rôle des liens façonnés par l’histoire, avec la volonté de plusieurs États de l’UE de conserver des relations particulières avec leurs anciennes colonies ou le souhait de vestiges des empires coloniaux de maintenir un ancrage national et européen, au bénéfice de leur développement.

La mobilité statutaire

Cinq pays de l’UE se partagent les outre-mers européens, mais la France est le seul à disposer à la fois de RUP et de PTOM, ce qui explique probablement sa propension à associer les DOM aux RUP, les COM et la Nouvelle-Calédonie aux PTOM. Or, il s’agit plus d’une superposition de statuts que d’une substitution. On a récemment assisté à la fin de la concordance entre statuts internes et statuts européens. Par exemple, Saint-Barthélemy et Saint-Martin, après s’être détachées de la Guadeloupe en 2007 et être devenues des COM (cf. supra), n’ont pas, aux yeux de Bruxelles, le même statut : la seconde est une RUP, la première un PTOM. Isolément du statut en droit interne, le choix pour un territoire entre l’intégration et l’association à l’UE dépend de plusieurs paramètres, comme le contexte régional, sa structure économique, sa démographie, son niveau de développement et, donc, la possibilité ou non de bénéficier des fonds structurels. C’est à travers ce prisme que l’on peut comprendre des trajectoires croisées au sein de la FOM. Saint-Barthélemy est passée du statut de RUP à celui de PTOM en 2012, alors que Mayotte est passée du statut de PTOM à celui de RUP en 2014. Pour celle-là, il s’agissait de s’affranchir des normes européennes et de bénéficier de la compétence douanière, sachant que, eu égard à son PIB/habitant élevé, l’île ne pouvait profiter des fonds ESI. Pour celle-ci, c’était l’espoir de recevoir les fonds structurels et d’investissement européens.

Les ressorts de l’évolution statutaire de Saint-Pierre-et-Miquelon en 1985 tiennent à sa volonté d’échapper à l’Europe bleue, mise en place à partir de 1983, qui l’aurait obligé à ouvrir ses eaux aux bâtiments de la CEE. C’est pour éviter également la PCP que le Groenland, après son accession à l’autonomie interne en 1979, se retire de la CEE en 1985 et devient un PTOM, ce statut permettant d’être compétent en matière halieutique et de contrôler cette ressource.

Ces dernières décennies ont donc été marquées par des évolutions statutaires considérables et une différenciation marquée des collectivités ultramarines. Il en va de même sur le plan démographique.

Bibliographie

Pour suivre l’évolution de la FOM, l’Institut d’émission des départements d’outre-mer (IEDOM, www.iedom.fr) publie de très complets rapports annuels sur la Guadeloupe, la Guyane, la Martinique, La Réunion, Mayotte, Saint-Pierre-et-Miquelon, Saint-Martin et Saint-Barthélemy. L’Institut d’émission d’outre-mer (IEOM, www.ieom.fr) publie les rapports annuels de la Nouvelle-Calédonie, de la Polynésie française et de Wallis-et-Futuna. Depuis 2003, l’INSEE, l’IEDOM, l’IEOM, l’ISPF, le Service du plan et de la prévision économique de Polynésie française (SPPE), l’ISEE et l’AFD (Agence française de développement) collaborent pour produire des Comptes économiques rapides de l’outre-mer (CEROM).

Pour les statistiques on se reportera au site de l’INSEE pour les DOM, Saint-Martin, Saint-Barthélemy et Saint-Pierre-et-Miquelon (www.insee.fr), à celui de l’Institut de la statistique de la Polynésie française (ISPF, www.ispf.pf), de l’Institut de la statistique et des études économiques de la Nouvelle-Calédonie (ISEE, www.isee.nc) et du Service territorial de la statistique et des études économiques de Wallis-et-Futuna (STSEE, www.statistique.wf).

Concernant les espaces maritimes, nous conseillons le nouveau portail national des limites maritimes : https://limitesmaritimes.gouv.fr/

Plusieurs rapports de la Cour des comptes ou des chambres régionales des comptes sont à consulter pour comprendre la FOM de même que certains rapports parlementaires de grande qualité.

Les grands atlas régionaux sont une source fondamentale d’informations :

BONVALLOT J., GAY J.-Ch. et HABERT É. (dir.), 2012, Atlas de la Nouvelle-Calédonie, Marseille-Nouméa, IRD Éditions-congrès de la Nouvelle-Calédonie.

DUPON J.-F. (coord.), 1993, Atlas de la Polynésie française, Paris, ORSTOM.

LASSERRE G. (dir.), 1975, Atlas de la Réunion, Paris, CNRS-IGN.

LASSERRE G. (dir.), 1976, Atlas de la Martinique, Paris, CNRS-IGN.

LASSERRE G. (dir.), 1979, Atlas de la Guyane, Paris, CNRS-ORSTOM.

LASSERRE G. (dir.), 1982, Atlas de la Guadeloupe, Paris, CNRS-IGN.

SAUTTER G. (dir.), 1981, Atlas de la Nouvelle-Calédonie et dépendances, Paris, ORSTOM.

Les sommes que constituent certains doctorats d’État sont des documents précieux pour comprendre la FOM sur la longue durée :

BURAC M., 1986, Les Petites Antilles : étude géographique des disparités régionales de développement, Pessac, université Bordeaux-III.

DEFOS DU RAU J., 1960, L’Île de la Réunion. Étude de géographie humaine, Bordeaux, Institut de géographie.

DOUMENGE F., 1966, L’Homme dans le Pacifique Sud, Paris, Société des Océanistes.

DUPON J.-F., 1976, Contraintes insulaires et fait colonial aux Mascareignes et aux Seychelles, Aix-en-Provence, université Aix-Marseille-II.

LASSERRE G., 1961, La Guadeloupe, étude géographique, Bordeaux, UFI.

SAUSSOL A., 1979, L’Héritage. Essai sur le problème foncier mélanésien en Nouvelle-Calédonie, Paris, Société des Océanistes.

Deux ouvrages bibliographiques fournissent un très grand nombre de références, jusqu’aux années 1980, sur la FOM et constituent une source majeure pour qui veut avoir une réflexion ayant une épaisseur historique :

DOUMENGE F. et al., 1988, Contribution française à la connaissance des « mers du Sud », Talence, CRET, coll. « Îles et archipels », no 9.

BURAC M. et al., 1992, Contribution française à la connaissance géographique des Antilles et de l’Atlantique au sud des Açores, Talence, CRET, coll. « Îles et archipels », no 15.

Nous recommandons la fréquentation régulière des deux revues en ligne Études caribéennes et Journal de la Société des Océanistes, ainsi que des Cahiers d’Outre-Mer et Outre-Mers. Revue d’histoire (ex-Revue française d’histoire d’outre-mer, ex-Revue de l’histoire des colonies et ex-Revue de l’histoire des colonies françaises).

ADLER -NI ssen R. et GAD U. P. (eds.), 2013, European Integration and Postcolonial Sovereignty Games. The EU Overseas Countries and Territories, Londres-New York, Routledge.

ALDRICH R. et CONNELL J., 1992, France’s Overseas Frontier, Cambridge, Cambridge University Press.

ALLENBACH M. et al., 2020, Rapport scientifique. Programme « IMMILA, Impact de la mine au lagon », Nouméa, CNRT « Nickel & son environnement ».

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